Dýchavičné fungování mechanismu veřejné moci

V minulém čísle Kontextů byly publikovány tři pozoruhodné články Jiřího Nantla, Michala Kubáta a Vojtěcha Šimíčka, které otevřely různé aspekty problematického fungování české politiky. Byly psány ještě v době předkoronavirové, kdy to vypadalo, že máme spoustu času na vyladění toho, co se během posledních třiceti let v politickém systému záměrně či nezáměrně rozladilo, či vyřešení toho, co bylo špatně nastaveno od samého začátku.

Koronavirus všechny tyto úvahy na jednu stranu zkomplikoval a na stranu druhou umocnil. Komplikace spočívá v tom, že možná i po dlouhou dobu budou všechny systémové debaty odsouvány jako žvanění a jako něco, na co teď právě není čas. Musíme přece řešit tu roušky, tu živnostníky, tu zavření a otevření hranic. Operativa bude asi zkrátka delší dobu převažovat nad koncepčností. Umocnění pak spočívá v tom, že se v plné nahotě projevily dříve jen tušené či ne tak ostré kontury problematického fungování našeho státu, jeho ústavních i jiných orgánů a složek. Nasvíceno tímto světlem máme možnost lépe si všimnout problematičností a snad i navrhnout možná řešení.

V tomto směru nadmíru oceňuji přístup Michala Kubáta, který nejenom ve svém textu, na který částečně navazuji, ale i jinými způsoby a na jiných místech již delší dobu vyzývá k praktičnosti a jisté normativnosti politologů, to vše jako nutnou podmínku pro naplnění společenské odpovědnosti společenských věd. Ano, zaměřujme se nejen na supervědeckou (ve smyslu statisticko-matematickou) deskripci, jděme na tomto základě dál – odhalujme a poukazujme na nefunkčnosti, a především formulujme alternativy.

Spojujícím motivem všech tří minule publikovaných textů bylo volání po fungujícím státu, po fungujících institucích. Zde je třeba se zastavit. Jak funguje stát? A co vlastně nazýváme státem?

Prezident jako špatný král, premiér jako nepovedený kancléř

Jistě, na prvním místě určitě nejvyšší ústavní orgány (a politologie má často tendenci podlehnout iluzi, že se stačí zaměřovat právě na tyto instituce). V tomto směru byla koronavirová krize dosud nemilosrdná vůči české výkonné moci. Ukázalo se fatální selhání prezidenta, od něhož veřejnost čekala a čeká něco jiného, než že se týdny a měsíci promlčí. Asi bych netvrdil stejně jako M. Kubát, že je naše pojetí prezidentství jednou ze špatných českých tradic. Jistě, má celou řadu úskalí a možná velkých rizik, nabízí ovšem i velké výhody.

Nedomnívám se, že by mimořádné postavení, které český prezident – ústava neústava – má (a které v této době tak bolestně nenaplňuje), pramenilo pouze z tradice masarykovské či z dlouhé vlády Františka Josefa. Myslím, že navazuje na něco hlubšího, a sice na imanentní touhu českého národa po svém spravedlivém a dobrém králi. Ano, toho chtěl spatřovat v prvních desetiletích vlády i ve Františku Josefovi I., ale stopy můžeme jistě sledovat v nadšení provázejícím korunovaci Leopolda II. a snad i dříve (dost možná už u Jiříka z Poděbrad). Jsme jednou ze šesti evropských republik, kde prezident sídlí v někdejším královském sídle (kromě nás ještě Itálie, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko a – Rusko), jež je navíc v českém případě nejstarším kontinuálně fungujícím sídlem hlavy státu na světě.

Dobrý český panovník – ať už kníže, král či prezident – nemá nutně vykonávat moc, ale má být úhelným kamenem společnosti, smiřovatelem, poslední autoritou. Je onou nejvyšší (i společenskou) autoritou – proto tak toužíme po udržení institutu jmenování univerzitních profesorů prezidentem jinak nedávajícího smysl; proto tak řešíme podobu svátečního rituálu k 28. říjnu a předávání státních vyznamenání (a složení sboru vyznamenaných); proto toužíme po krásných projevech hlavy státu spojujících společnost. A právě nenaplňování těchto předpokladů Milošem Zemanem tolik vadí jeho odpůrcům.

Úkol pro přemýšlení je tedy jasný. Potřebujeme stále takový úhelný kámen? Pokud ano – a autor tohoto textu je toho názoru –, jak nejlépe dosáhnout toho, aby příští prezidenti (ne jenom bezprostřední nástupce M. Zemana) lépe naplňovali tuto roli? Cesta navržená Vojtěchem Šimíčkem v podobě nepřímé volby nikoli pouze parlamentem, ale mnohem širším orgánem složeným z reprezentantů krajských samospráv (možná by stálo za to zvážit i zapojení obcí) je evidentně jednou z mála reálných cest (ne-li jedinou).

První týdny koronavirové krize ukázaly rozpaky také ohledně podoby druhé složky výkonné moci – vlády. Od nástupu Andreje Babiše do premiérského úřadu, a to zvláště v době jeho první menšinové vlády ANO, je patrné, jak velký má náš „první ministr“ problém s ústavní konstrukcí, že vláda rozhoduje ve sboru a že premiér nemá (krom vlivu na personální složení) žádný výjimečný vliv, že je skutečně jen první mezi rovnými. Evidentně se zhlédl v německém kancléřském modelu. Nicméně právě dění posledních týdnů ukázalo limity Babišova premiérství – jeho posedlost mikromanagementem a nedůvěra v systém, resp. v cokoli jiného než v něj samého jej hnaly a ženou do v zásadě nesmyslného nasazení, které během krátké doby narazilo i u členů jeho vlády. A především se ukázalo, jak moc jej limituje jeho předchozí životní zkušenost, která jej nenaučila řídit tým a dosahovat kompromisů, protože to nepotřeboval. A to je v českém modelu parlamentní demokracie s vládou rozhodující ve sboru velký problém (a to ještě není momentálně problém s parlamentem, který by byl zablokovaný). Tak velký, že už na to pod podmínkou anonymity upozorňují i členové vlády. Jak vtipně nedávno poznamenal Jiří Nantl: „Krize v České republice již dostoupila do takových rozměrů, že Česká pošta zavedla doručení přímo do schránky a vláda objevila, že je potřeba mít premiéra.“

Co je také stát

Nicméně nezůstávejme pouze u těchto ústavních orgánů. Státním mechanismem totiž není pouze vztah mezi parlamentem a vládou či vládou a prezidentem, ale (možná dokonce především) vertikální síť orgánů státní správy. Jde jednak o strukturu státních úřadů s územními dekoncentráty – ať již ústředních orgánů státní správy (správa hmotných rezerv, báňský úřad, katastr apod.) či úřadů ministerstvům podřízených (ředitelství silnic a dálnic, hygiena, finanční úřady, sociálka apod.). Dále o celou soustavu územní samosprávy – a nejenom o kraje a obce, ale i o hierarchii mezi obcemi, co se týče rozsahu výkonu přenesené působnosti (nejen obce s rozšířenou působností, ale i obecní úřady zahrnující stavební či matriční úřady apod.). Jde vlastně o odpověď na otázku, jak mají vypadat orgány, které budou řešit problémy formulované Jiřím Nantlem (vzdělávání, stárnutí, využití území). Těžkopádnost našeho státního mechanismu se ukázala ve vší nahotě právě při jeho ne/fungování v prvních dnech koronavirové krize.

Je to celý komplex otázek, které tu můžeme jen naznačit, přitom každá z nich by si zasloužila zvláštní pojednání. Pro rychlý přehled – bavit bychom se měli o přehlednosti struktury veřejné správy, přirozených oblastech působení a především, proč a co má právě která úroveň a složka vykonávat. Souhrnně se tak vlastně máme bavit o efektivitě výkonu veřejné moci; efektivitou v tomto případě nemyslím na prvním místě peníze, jež to stojí (možná ani na místě druhém či třetím). Myslím jí úspěch při řešení velkých výzev. Lze si totiž představit cílenou shodu na tom, že např. pro rozvoj území dává velký smysl dotovat hromadnou dopravu tak, aby byly i malé vesnice dostupné vlakem či autobusem, i v případě, že jimi nebude jezdit mnoho lidí. Nebo že vybudujeme takový systém péče o staré lidi, který je nebude soustřeďovat do domovů důchodců, ale skrze robustní a fungující síť sociálních a zdravotních pracovníků a úlev pro pečující členy rodin umožní, aby mohli déle žít ve svém domácím prostředí.

Petr má číslo na můj mobil

Podívejme se nejprve na jeden z opomíjených předpokladů existence skutečně svobodné územní samosprávy. Před půldruhým rokem byla velká města naší země oblepena billboardy, na nichž premiér ujišťoval, že „Petr/Roman/Jaroslav má číslo na můj mobil“ a že „Prahu/Brno/Zlín/Děčín řešíme přímo a hned“. Premiér na nich byl vyfocen s místním lídrem kandidátní listiny svého podnikatelského politického subjektu (jemuž se bůhvíproč říká hnutí). Použité slogany sugerovaly jednotu lokální a celostátní úrovně.

Problém je v tom, že takto to být nemá/nesmí, protože se to dotýká svatého grálu demokratické a liberální politiky – dělby moci. Ta se totiž zdaleka nenaplňuje jen horizontálním dělením na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, ale i zanedbávaným a opomíjeným dělením vertikálním na moc centrální vlády a územních samospráv.

Taková několikadimenzionální pluralita mocí je důležitá jako garance existence prostoru pro lidskou svobodu. Když moc není monolitická a jediné centrum nemá monopol na její výkon, jednotlivé složky moci nejsou pouze oddělené, ale vyvažují se a nenechají jednu zcela dominovat, je velká naděje, že stát nebude nadmíru upokojovat svůj hlad po lidské duši.

Je to již více než 170 let, kdy byla do prvního obecního zákona (Stadionův obecní řád z roku 1849) na našem území vtělena slavná maxima: „Základem svobodného státu je svobodná obec.“ Při pohledu do naší historie zjišťujeme, že to není jen hypotéza, ale společensko-politická zákonitost. Jakákoli nesvoboda u nás totiž začínala tím, že eliminovala obecní samosprávu – ať už šlo o nacistickou okupaci (1939–1945), poválečný omezený pluralismus (1945–1948) či éru komunistického režimu (1948–1989). Zkrátka kdokoli, kdo nechtěl vládnout ve svobodném státě, vypořádal se nejprve se samostatnými obcemi, potažmo samosprávnými zeměmi. Nemusel je zrušit, stačilo je „pouze“ podřídit centrální vládě. Nechat jim třeba i starosty nebo je nazvat předsedy národních výborů, ale vzít jim možnost rozhodovat svobodně o podstatných záležitostech svých komunit, podřídit je vyšším orgánům a v posledku vládě.

Nebylo náhodou, že se návrat k demokratickému svobodnému zřízení po roce 1989 neodmyslitelně spojil s obnovou obecní samosprávy bez nadřízených okresních či krajských národních výborů. A jaká je situace dnes? Co odpoví starostové na otázku, zda jsou obce svéprávné a samostatné, nebo jsou podřizovány vyšším úrovním veřejné správy? Mnozí tvrdí, že se v posledních letech stát snaží byrokratickými způsoby navrátit zpět k centrálnímu systému národních výborů. Kdo něco ví o kontrolách rozpočtování obcí krajskými úřady, kdo ví o často šikanózních požadavcích na obce v rámci přenesené působnosti, ví, že tento starostovský postřeh je trefným pojmenováním současného stavu.

Avšak zpátky k Babišovým komunálním volebním billboardům. Ve svobodném státě musí být úplně jedno, jestli máte, nebo nemáte telefon na premiéra. Nemáte jej na nic pracovního potřebovat. A jestli potřebujete, je to známka toho, že s územní samosprávou něco není v pořádku. Andrej Babiš se totiž pasoval do role všemocného a přitom zdánlivě dobrotivého stranického tajemníka, který nekecá a vše hned řeší. Tento typ lze dodnes spatřit na různých televizních kanálech vyžívajících se v oslavě normalizační doby v Dietlových seriálech Okres na severu či Muž na radnici. Tito féroví chlápci-tajemníci v seriálech většinou neřeší ideje a koncepce. „Makají“, zjevují se na nečekaných místech, utápějí se v mikromanagementu. Umějí sehnat peníze na vodovod, nový kravín, hřiště – systému navzdory. Přesně tak se k obcím a krajům chová dnešní premiér. Boří koncept samosprávy tím, že v posledku o rozvojových prioritách komunity nerozhodují její volení reprezentanti, ale „muž s telefonem“, který dá pokyn svým ministrům, aby někde peníze našli.

Nepřehlednost veřejné správy

Pojďme ale od premiéra zpátky ke struktuře veřejné správy. Ta je u nás mimořádně nepřehledná. Nejde jenom o smíchání výkonu státní správy a samosprávy na krajských i obecních úřadech, jde o to, že jsou orgány samosprávy často občany činěny zodpovědnými za události a rozhodnutí dotýkající se fungování státu v jejich katastru, aniž by na to měly jakýkoli vliv. Obce nijak neovlivní kraje při údržbě silnic druhé a třetí třídy, byť se může jednat často i o hlavní ulice daných vesnic. Kraje nijak neovlivní stát při budování a opravách dálnic, silnic první třídy či obchvatů na nich – a kdo před volbami slibuje opak, nejedná fér. Zastupitelstvo obce či starosta nemají sebemenší vliv na to, když policie kvůli nesouladu s nesmyslnými státními technickými normami zruší přechod přes ulici, protože nekončí na chodníku. Čistí-li obce na své náklady zanesená koryta místních potoků, aby chránily občany před povodněmi, dělají to jejich představitelé načerno a s jednou nohou v kriminále, neboť vynakládají obecní prostředky do údržby cizího (státního) majetku, o který se stará příslušné povodí (Moravy, Odry, Vltavy…).

Nepřehlednost se týká samozřejmě rozličných stupňů výkonu přenesené působnosti. Na to, jak je naše země homogenní, je úplně absurdní, kolik různých forem a podob na sebe přenesená působnost vzala. Výjimkou nejsou bydliště, odkud musejí občané za vyřízením svých úředních záležitostí do pěti různých míst (rekordem je až sedm míst) – někde sídlí jejich obecní úřad, jinde matrika, ještě jinde vyřizují stavební povolení, na jiném místě sídlí policie, jinde je okresní město s hygienou či soudem a ještě jinde krajský úřad. Chce-li se někdo zasloužit o stát, ať udělá pořádek v této šílené struktuře.

Přirozenost územních celků a co mají dělat

Jestli něco koronavirová krize ukázala v plné nahotě, je to nepřirozenost vyšších územně samosprávných celků. A ukazuje se to samozřejmě i v jiných momentech – když se např. kraje snaží chopit jedné z mála oblastí, kde jejich konání dává smysl: vytváření integrovaných dopravních systémů.

Dohnala nás nezvládnutá debata z devadesátých let o podobě vyšší územní samosprávy. Ukazuje se, že metoda kompromisu je sice užitečná pro řešení běžných politických sporů, ale škodlivá pro takovou věc, jakou je rozčlenění země na samosprávné regiony. Region totiž buď existuje, nebo neexistuje. Vytvořit ho uměle sice možná jde, ale je to běh na mnoho desetiletí, neřkuli staletí, a to ještě s nezaručeným úspěchem. Region, který má být samosprávný, by měl mít potenciál získat loajalitu svých občanů – a ta vyplývá ze sdílené identity. Existuje dnes, dvacet let po ustavení krajů, skutečně sdílená identita obyvatel Libereckého kraje, která by se výrazně lišila od identity kraje Ústeckého? Skutečně dnes cítí obyvatelé Bílé Vody na Javornicku, že patří do jednoho regionu s lidmi z Kojetínska, zatímco ti z Kroměřížska už jsou nějak jiní? A co spojuje Kroměřížsko s Uherskohradišťskem? A to raději nechme stranou téma Středočeského kraje bez Prahy jako centra.

V České republice přitom existují přirozené regiony s odlišnou identitou – není náhodou, že jsou staletími zformované: Čechy a Morava (se Slezskem). Snad už jsou pryč strachy poloviny devadesátých let, že by členění naší republiky podle starých zemských hranic vedlo ke slovenskému modelu odluky. Nebyl by proto čas proměnit vyšší územní samosprávu tak, aby její hranice skutečně dávaly smysl?
Takové „kraje“, resp. země by pak mohly účelně vykonávat ty pravomoci, které jim stát svěřil. Tam, kde je to dnes roztříštěno do čtrnácti nepřirozených systémů, by to možná ve dvou-třech-čtyřech smysl dávalo. Je totiž absurdní mít čtrnáct systémů středního školství, když nemáme čtrnáct separovaných pracovních trhů. Ze stejného důvodu je absurdní mít čtrnáct separovaných integrovaných dopravních systémů, systémů veřejných nemocnic apod.

A to by ještě měla proběhnout – protože v roce 2000 se to fakticky nestalo – skutečně důkladná debata o tom, co po vyšších územně samosprávných celcích chtít. Opravdu mají třeba zřizovat střední školy? A pokud ano, dává smysl, že nemohou stanovovat své vlastní platové tabulky pro učitele, aby mohly platy pražských učitelů lépe reflektovat náklady na život, jež jsou skutečně jiné než např. v Karlovarském kraji? Především ale – neměli bychom krajským samosprávám svěřit nějakou politickou pravomoc, aby samospráva dávala smysl? V dnešním stavu jde totiž v zásadě jen o technické pravomoci, kdy samosprávný charakter nedává příliš smysl a krajská úroveň by bez větší újmy mohla mít jen podobu státní správy (byť s nějakým korektivem v podobě třeba sboru starostů obcí kraje).

Velká devíza

Jednu velkou devízu, o niž však můžeme snadno přijít, v systému veřejné správy máme. Jde o hustou síť samosprávných obcí, byť je velké množství z nich malých. Svoboda, kdy se práva na samosprávu domohla i malá sídla (a tato skutečnost je převelice často kritizována jako neefektivní), totiž může mít výrazné efekty, jež se projevují v oblasti demokracie. Není náhodou, že starostové a místní zastupitelstva jsou stabilně nejdůvěryhodnějšími politickými aktéry. Zdá se, že je to právě fragmentace, která je nezbytnou podmínkou pro dohlédnutelnost, dosažitelnost, kontrolu a vliv na nejnižší úrovni vládnutí.

Pro demokratický proces je nezbytné, aby občané cítili, že mají vliv na veřejný prostor, že jejich hlas ve volbách či referendu může věci reálně změnit. Česká obecní úroveň přitom může být záchranou naší demokracie, pokud se ji někdo pod záminkou zvýšení efektivnosti vládnutí nepokusí zdeformovat. V době, kdy se už skoro půlstoletí hovoří o demokratickém deficitu na evropské nadnárodní úrovni, v době, kdy tato úroveň dále posiluje na úkor národního státu, zůstává z relevantních úrovní vládnutí pouze ta lokální jako dosud nejméně zasažená demokratickým deficitem. Ten, kdo dnes začíná omezovat lokální úroveň (třeba ve formě nátlaku na slučování obcí), pracuje na vzniku dalšího demokratického deficitu, tentokrát zdola.

Samozřejmě to neznamená, že by na obecní úrovni nebylo co řešit (kromě již zmíněného nepřehledného amalgámu státních institucí, které fakticky obecní území spravují). Zvlášť v okolí velkých měst by měl být institucionálně ošetřen fakt existence metropolitních oblastí – více či méně rozsáhlých oblastí, které jsou sice spravovány místními zastupitelstvy, současně však mají přirozený ekonomický, kulturní, školský a jiný spád k blízké metropoli. Jde tedy o něco, co reálně existuje, ale není dobře spravováno. Stejně tak je již léta připomínaným faktem, že by nám slušela nějaká podoba francouzského systému meziobecní spolupráce, který umožňuje kombinovat existenci velkého počtu malých obcí s nároky na jejich nabídku a výkon veřejných služeb.

Trocha patosu na závěr

Na rozdíl od řady dalších oblastí veřejného života byla podoba veřejné správy v zásadě po celých uplynulých třicet let zcela stranou politického zájmu. Vyvíjela se samospádem, živelně, bez expertního pohledu a důležité politické debaty, jak má stát fungovat a co od které složky a úrovně čekáme. Pokud zásadně nezmodernizujeme veřejnou správu, neposuneme se dál při řešení opravdu zásadních otázek, které rozhodují o úspěchu naší země v generacích našich dětí a vnoučat. Ne, to nejsou zbytečně patetická slova, jakkoli tak mohou působit. Jde o realistický pohled na schopnosti stávající podoby českého státního aparátu řešit běžné i výjimečné úkoly a výzvy.

(Tiskem vyšlo v KONTEXTECH 2 / 2020)