Proč je pro Brusel problém především Visegrád
Stav právního státu v Evropské unii

Právní stát představuje podle čl. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU) jednu z hodnot, na kterých je Evropská unie založena. Toto základní východisko je dále rozvedeno v řadě ustanovení primárního i sekundárního práva, právní stát však na žádném místě není přesně definován. Evropská komise pod tento pojem zahrnuje zásady zákonnosti, právní jistoty, zákazu svévolného výkonu moci výkonné, účinné ochrany nezávislými a nestrannými soudy, účinného soudního přezkumu zahrnujícího dodržování základních práv, dělbu moci a rovnost před zákonem. Najít konečnou definici právního státu je však v zásadě nemožné, různí autoři pod tento pojem zahrnují různé znaky. Zároveň se nabízí otázka, jestli lze právní stát vůbec nějakým způsobem „měřit“ a objektivně posuzovat jeho dodržování. Ačkoliv existují různé indexy – v rámci tohoto článku se budu odkazovat na Rule of Law Index zveřejňovaný každoročně organizací World Justice Project –, pravděpodobně nedokážou přesně vystihnout podstatu fungování práva a institucí v dané zemi.

Debata, která v současnosti probíhá v Evropské unii, se soustředí zejména na otázku, jestli existuje společný konsenzus ohledně toho, co právní stát znamená. Mainstreamový pohled tvrdí, že tato shoda existuje. Členské státy na sebe vstupem do EU převzaly povinnosti stanovené primárním právem, čímž s jejich dodržováním vyjádřily jasný souhlas. S konzervativními silami v Evropské unii je ale nejvíce spojován přístup, který existenci společného základu právního státu popírá. V tomto pojetí je západoevropské chápání právního státu nedostatečné především v postkomunistických zemích, které se musejí v oblasti justice potýkat např. s vyrovnáním s její totalitní minulostí. Tento skeptičtější přístup zdůrazňuje i riziko dvojího přístupu, kdy se má pozornost unijních institucí zaměřovat jen na problémy ve státech EU, které do ní vstoupily po roce 2000 (Polsko, Maďarsko), zatímco problémy jiných členských států s dodržováním zásad právního státu ponechává nepovšimnuty. Zároveň však staví i na dalších ideových základech.

Prvním z nich je neliberální kritika právního státu, nejvýrazněji se projevující u Viktora Orbána, který odmítá liberální demokracii a některé její základní prvky. Druhý z vlivů je kritika soudcokracie a oslabení rozhodování v politické sféře. Jeho protagonistou byl i Václav Klaus: „Soudcokracie, tj. rostoucí moc a skutečně nekontrolovatelná vláda nikomu neodpovědných osob a institucí především v justici a represivních složkách, je dnes vzhledem ke slabosti politických stran a apatii či naivitě široké veřejnosti hlavním nebezpečím demokratického vývoje.“^[1] Třetím a posledním vlivem, který je specifický pro Maďarsko, je koncepce historické ústavy, v souladu s kterou musejí být vykládána jednotlivá ustanovení aktuální ústavy.^[2] Zároveň je nutné dodat, že tyto přístupy málokdy stojí izolovaně vedle sebe, ale spíše se prolínají a doplňují. Skeptický přístup je tak možné shrnout následovně: obsah pojmu právní stát není konstantní a stále se o něm vedou debaty. Evropská unie by tak měla více respektovat vnitrostátní specifika a starost o něj přenechat členským státům. Právní stát je využíván jako politická zbraň, což jej v důsledku diskredituje. Unie má v souladu s čl. 4 SEU respektovat národní identitu států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech.^[3]

Případ Polska a Maďarska

Porušování zásad právního státu se v Unii obvykle skloňuje v souvislosti se státy Visegrádu, a to zejména s Polskem a Maďarskem. Tyto země spojuje s dalšími členskými státy EU ze střední a východní Evropy společná minulost v podobě čtyřicetileté vlády komunistických stran, během které se dalo o právním státu mluvit jen stěží. Po jejich svržení se tak zdálo, že přijetí západního modelu chápání právního státu je jen logickým vyústěním procesu demokratizace. Idea právního státu však byla mnohdy převzata rychle a bez přihlédnutí k místním institucím a zvyklostem zasazena do prostředí, které na ni nebylo připraveno: „Nejvlivnější političtí vůdci ve střední a východní Evropě bezprostředně po roce 1989 jakožto nejkratší cestu k reformám přijali pozápadnění na bázi nekritického napodobování.“^[4] Tento přístup však znamenal přijetí výsledku bez institucionálního vývoje, který v západní Evropě mohl probíhat několik desítek let v zásadě nerušeně.

Postup unijních institucí ve spojení s poměrně jednostranným informováním ze strany většiny médií navíc pomohl vytvořit dojem, že tyto země a jejich konzervativní vlády představují mezi ostatními členskými státy, které nemají s právním státem žádné nebo jen nepatrné potíže, jakési „otloukánky“. Opak je však pravdou. Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) v posledních letech vydal řadu rozhodnutí, která se zabývala narušováním nezávislosti soudnictví v Rumunsku, Portugalsku či na Maltě. Evropský parlament zase přijal řadu rezolucí, které se zabývají stavem právního státu v různých zemích Unie jako např. Bulharsko nebo Slovensko. Mainstreamové vnímání se přesto soustředí především na kritiku Polska a Maďarska. Problémy spojené s dodržováním hodnot právního státu, tak jak je vykládají evropské instituce, se týkají vícero členských států Evropské unie, a nejsou průvodním znakem pouze středoevropských národněkonzervativních stran a jejich neliberální rétoriky.

Obzvláště v případě Polska bývá navíc často ignorován jeho specifický kontext. Když Právo a spravedlnost (PiS) v říjnu roku 2015 drtivě vyhrálo volby a získalo absolutní většinu v obou komorách parlamentu, byla pro něj reforma justice spíše vedlejším tématem vedle jeho ekonomického a sociálního programu. První krize v podobě jmenování soudců Ústavního tribunálu na sebe nenechala dlouho čekat. Občas se však zapomíná, že jej spíše než PiS zavinila předchozí většinová koalice vedená Občanskou platformou a že PiS spíše jen využila možnosti vrátit svým politickým rivalům úder. Obecnější důvod sporu o Ústavní tribunál lze ale hledat v samotné povaze této instituce, respektive ve východiscích, na kterých je založena. Ústavní soudy ve středovýchodní Evropě byly do své současné podoby zformovány v devadesátých letech, v neoliberální atmosféře toho, co americký politolog Francis Fukuyama nazval koncem dějin. Fukuyamova teze spočívala v přesvědčení o jisté nevyhnutelnosti globálního triumfu liberální demokracie jakožto nejvyššího vývojového stupně institucí, která z dlouhodobého hlediska postrádá alternativu. Jejími projevy v oblasti ústavního soudnictví byly především soudcovský aktivismus a liberální hodnotová orientace.^[5]

Polská justice zároveň dlouhodobě trpěla systémovými chybami, které vláda detailně popsala v Bílé knize z roku 2018. Poukázala především na celkově špatný stav polské justice před provedenou reformou. Ten měl spočívat v nízké důvěře občanů v justici, neefektivitě soudních řízení, narušení systému dělby moci, kdy se ze soudců stala uzavřená skupina stěží ovlivnitelná vnějšími zásahy, a konečně v nedostatečném vypořádání s komunistickou minulostí. V kombinaci s viditelnými a mediálně známými chybami soudního systému to nutně muselo vést k naprosté nedůvěře společnosti k justici. Výrazná část polské společnosti je tak skeptická k nařčením, že justiční reformy v Polsku ohrozily hodnoty právního státu, právě proto, že podle ní právní stát hodný ochrany v Polsku po roce 1989 vůbec neexistoval.

Dlouhodobě nejhůře ze všech států EU si v Rule of Law Index vede Maďarsko. Reálný obraz je ale pravděpodobně komplikovanější. Předně je nutné vzít v potaz situaci Maďarska před rokem 2010. Maďarsko se tehdy během vlády socialisty Ference Gyurcsányho dostalo na hranu bankrotu, zvyšovala se nezaměstnanost, rostla kriminalita. Do zhoršující se situace unikla nahrávka Gyurcsányho projevu, ve kterém přiznal, že „lhali ráno, večer i v noci“ a čtyři roky nic nedělali. Orbánově vládě se oproti tomu podařilo splnit většinu slibů, které maďarští voliči považovali za důležité.^[6]

Maďarská vláda většinu změn (nejen v oblasti justice) odůvodňovala tvrzením, že každý prvek uskutečněných reforem se vyskytuje i v právním řádu jiné členské země Evropské unie. V tomto ohledu však často čelí kritice, že jednotlivé prvky převzaté z různých systémů mohou svými interakcemi dohromady vytvářet neliberální celek, který někteří autoři nazývají „frankensteinovým monstrem“.^[7] Maďarsko je v tomto ohledu podobné Polsku, které je rovněž obviňováno z tzv. cherry-pickingu, tedy spojování dílčích částí různých právních řádů do jednoho systému, který jako celek funguje neliberálně. Podle polské vlády se cherry-pickingu nicméně dopouští samotná Komise, když kritizuje jen některé části reforem a nebere v potaz existující či nově vytvářené záruky právního státu a soudní nezávislosti.

Česko a Slovensko? Mimo pozornost

Podívejme se však na situaci v Česku a na Slovensku. Tyto dvě země Visegrádu nebudí v souvislosti se stavem právního státu ani zdaleka tak velkou pozornost jako Polsko a Maďarsko. Minimálně v případě Slovenska to není zcela zasloužené, některé kauzy z posledních let totiž ukazují na závažné systémové problémy. Česko tak v rámci Visegrádské čtyřky působí jako jednoznačný premiant. Ani relativně dobré výsledky by však neměly odvrátit pozornost od existujících problémů. Stačí si vzpomenout např. na nezákonná covidová opatření Ministerstva zdravotnictví a jejich pravidelné rušení Nejvyšším správním soudem. Důvěře společnosti ve fungování justice a právního státu jako takového nepomáhají ani politicky exponované právní kauzy, ve kterých došlo k opakovaným selháním státních institucí. Nejvýraznějším se v poslední době stal případ bývalé ministryně obrany Vlasty Parkanové, jejíž trestní stíhání trvalo téměř deset let a nakonec skončilo zprošťujícím rozsudkem.

I přes dílčí kauzy není stav právního státu v Česku předmětem rozsáhlejších debat na celoevropské úrovni. Česká republika je proto v Rule of Law Index zaslouženě hodnocena v rámci Visegrádu nejlépe. Docela odlišná situace však panuje na sousedním Slovensku. V nedávné době zde vyvolaly pozornost policejní akce zaměřené proti korupci v justici – Bouřka a Vichřice. Bezprostředním podnětem pro jejich zahájení byla vražda investigativního novináře Jána Kuciaka a jeho snoubenky Martiny Kušnírové, provedená pravděpodobně na objednávku podnikatele Mariána Kočnera, jehož činností se Kuciak mimo jiné zabýval. V Kočnerově mobilu policie objevila důkazy o rozsáhlé komunikaci mezi ním, politiky (např. státní tajemnicí na Ministerstvu spravedlnosti Monikou Jankovskou), státními zástupci a soudci. Během následné akce Bouřka policie na jaře roku 2020 zatkla pro podezření z korupce a dalších trestných činů celkem třináct soudců, z nichž byla řada v rámci soudního systému poměrně vysoce postavená – Jarmila Urbancová byla např. v době zatčení místopředsedkyní Nejvyššího soudu.

Krize soudnictví na Slovensku je výrazně spojena se jménem Štefana Harabina, bývalého ministra spravedlnosti, předsedy Nejvyššího soudu a současně předsedy Soudcovské rady, která je ústředním orgánem soudcovské autonomie na Slovensku. Posledně jmenovaný orgán měl vést soudnictví k větší nezávislosti a měl podobným situacím zabránit. Pro jeho fungování byla přejata a implementována většina zahraničních institucionálních doporučení, jejichž zavedení však nevedlo ke kýženému výsledku. Ukázalo se, že prosté přenesení fungujících vzorců z jiných zemí do prostředí, které tradičně charakterizovaly silné osobní vazby a nižší profesní a etické standardy, nutně selhává. Zřízení Soudcovské rady tak paradoxně vedlo k oslabení nezávislosti justice, protože způsobilo její zapouzdřenost a uzavřenost vůči vnější kritice a vytvořilo prostředí, ve kterém mohli uspět lidé jako Štefan Harabin, jehož vedení charakterizoval především tvrdý postup a disciplinární řízení vůči kritikům z řad soudců a poskytování výhod svým příznivcům.

Španělsko: politizace justice

Závažné problémy lze ale samozřejmě najít i mimo Visegrád, podívat se lze např. do Španělska, kde podle některých názorů představuje Nejvyšší rada soudnictví (Consejo General del Poder Judicial, CGPJ) a způsob jejího složení největší slabinu tamní justice. Původní způsob volby jejích dvanácti členů z řad soudců a státních zástupců (CGPJ má celkem dvacet členů a předsedu) parlamentem byl sice v roce 2001 modifikován tak, že členové mohou být voleni pouze ze seznamu třiceti šesti kandidátů, který sestaví a předloží sdružení soudců (v praxi výrazně zpolitizované), přesto zde však zůstává výrazné riziko politizace justičního systému. CGPJ totiž následně jmenuje (respektive navrhne ke jmenování králi) jednotlivé soudce (včetně soudců Nejvyššího soudu) pouze na základě svého uvážení, bez ohledu na jejich předchozí zásluhy apod. Ve Španělsku je navíc poměrně časté (podobně jako např. ve Spojených státech), že jsou soudci v médiích označováni jako konzervativní nebo jako progresivní, což jejich politizaci výslovně implikuje.

Spor o složení CGPJ se naplno projevil v roce 2020. Její členové jsou totiž voleni třípětinovou většinou členů parlamentu, což ve španělských politických reáliích znamená nutnost shody dvou největších politických stran. Lidová strana (Partido Popular) se nicméně rozhodla volbu nových členů blokovat, protože v CGPJ držela většinu, kterou by v nové volbě mohla jedině ztratit. V reakci na tyto obstrukce připravila socialistická vláda bezprecedentní návrh reformy, kterou by se snížila kvalifikovaná většina nutná pro volbu členů CGPJ na většinu absolutní. Tato reforma by pochopitelně politizaci justice jen zvýšila, protože by umožnila vládě s potřebnou většinou v parlamentu jmenovat nové členy CGPJ bez nutnosti hledání konsenzu s opozičními politickými stranami. Španělská vláda se nicméně po negativních reakcích ze strany Evropské komise rozhodla od svého záměru upustit.^[8]

Většina současných členů CGPJ byla zvolena v roce 2013, jejich funkční období je přitom pětileté. Vzhledem k současné situaci jsou však ve své funkci již téměř devět let. Dočasný režim přijatý v březnu 2021 brání stávajícímu přesluhujícímu složení CGPJ jmenovat nové soudce na nejvyšší posty v justici. Omezení se týká i soudců Nejvyššího soudu, který má nyní podle vlastních údajů asi o 14 % méně soudců, než vyžaduje zákon, což vede k tomu, že vydává asi o tisíc rozhodnutí ročně měně. To musí nutně vést k prodloužení řízení a snížení efektivity soudnictví jako takového.^[9]

Předseda CGPJ ve svém ostrém projevu ze dne 7. září 2022 otevřeně vyzval jak předsedu vlády, tak lídra opozice, aby urychleně našli řešení patové situace. Zmínil, že Nejvyššímu soudu má v následujících měsících chybět již celá čtvrtina soudců, ze 116 existujících soudních předsednictev v zemi jich 49 nemá řádného předsedu. Případ Španělska tak ukazuje, že ačkoliv se tato země nestala předmětem celoevropské debaty o stavu právního státu, vykazuje její demokratický systém značné problémy a je ve stavu hluboké krize.

Vražda novinářky na Maltě

Podobně lze sledovat situaci např. na Maltě. Větší pozornost se k ní a ke stavu jejího právního státu upřela 16. října 2017, kdy byla během bombového útoku zavražděna nejznámější maltská investigativní novinářka a blogerka Daphne Caruanaová Galiziaová, která publikovala články týkající se korupce v řadách vlády i opozice. Reakcí unijních institucí bylo především usnesení Evropského parlamentu ze dne 29. dubna 2021, ve kterém Evropský parlament „vyjadřuje hluboké politování nad tím, že vývoj na Maltě v posledních letech vedl k přetrvávajícímu závažnému ohrožení právního státu, demokracie a základních práv, včetně oblastí, jako je svoboda sdělovacích prostředků, nezávislost policie a soudnictví…“^[10]

Zpráva o stavu právního státu z roku 2022 sice přiznává, že Malta po atentátu na Caruanaovou Galiziaovou podnikla určité reformy, kterými reagovala na některá poskytnutá doporučení, další oblasti však podle zprávy nadále představují zdroj obav. Ačkoliv vyšetřování vraždy Caruanaové Galiziaové pomohlo nastartovat reformy na podporu ochrany novinářů, samo o sobě ukázalo řadu znepokojujících skutečností. Vzhledem k tomu, že vyšetřování vraždy prozatím nebylo zcela ukončeno, nelze o něm učinit definitivní závěry. V roce 2019 se objevily informace, že do případu je zapojen Keith Schembri, úzký spolupracovník premiéra Josepha Muscata, který v reakci na vzniklou politickou krizi rezignoval na svou funkci.

Jak je ale možné, že situace na Maltě dospěla až ke zjevně politicky motivované vraždě novinářky? V Polsku a v Maďarsku, jejichž konzervativní vlády bývají nejčastěji kritizovány pro porušování pravidel právního státu a útoky na nezávislost médií, k podobnému případu v posledních letech nedošlo. Ke dvěma politicky motivovaným vraždám novinářů přitom došlo na přelomu let 2017 a 2018 na Maltě a na Slovensku, přičemž v obou těchto zemích v té době vládly sociálnědemokratické strany (a v rámci Evropského parlamentu členové frakce Progressive Alliance of Socialists and Democrats). Je zřejmé, že situace na Maltě nebyla z pohledu právního státu již delší dobu zdaleka bezproblémová. Malta se dostala pod palbu kritiky již v roce 2016, kdy se ukázalo, že prodala (vydala za podmínky investice vysokého finančního příspěvku do zvláštního fondu) stovky pasů bohatým jedincům ze zemí mimo EU bez požadavku na jejich pobyt na Maltě, čímž otevřela cestu do Schengenského prostoru např. sankcionovaným osobám spojeným s Putinovým režimem.^[11]

Rumunsko a Bulharsko: snahy o ovládnutí justice

Vedle Polska a Maďarska se dostalo v souvislosti se stavem právního státu v EU výraznější pozornosti především Rumunsku. Méně známý je případ sousedního Bulharska, které v Rule of Law Index v roce 2021 zaznamenalo druhé nejhorší skóre v rámci celé EU. Potíže spojené s porušováním hodnot právního státu mají v obou zemích dlouhodobý a hluboký charakter, který vychází již z povahy transformačního procesu. Jejich konkrétními projevy byly a dodnes zůstávají široce rozšířená korupce, slabá občanská společnost i média ovládaná oligarchy. V Bulharsku se v prvních sedmi letech od změny režimu vystřídalo devět vlád. V roce 1996 dosáhla inflace 300 %, a tak v zásadě není divu, že se v nejchudší zemi EU nepodařilo vytvořit stabilní demokratické instituce.

Hlavním politickým cílem Rumunska i Bulharska v devadesátých letech byla integrace do Evropské unie. Ani rozsáhlé legislativní a ústavní změny však nestačily k naplnění Kodaňských kritérií a k přijetí do EU již v roce 2004. Přijímací proces se nakonec prodloužil o další tři roky. Závěrečná monitorovací zpráva o stavu připravenosti Bulharska a Rumunska na členství v EU z konce září roku 2006 konstatovala, že obě země budou vzhledem k dosaženému pokroku a vynaloženému úsilí schopny stát se k 1. lednu 2007 plně kvalifikovanými členy Evropské unie. Otázkou je, do jaké míry odpovídaly dokumenty Evropské komise ohledně stavu právního státu v Rumunsku a Bulharsku realitě. Jejich přesnost mohla být ovlivněna politickými snahami o co nejrychlejší přijetí. Jeho neustálé oddalování by totiž v důsledku mohlo vést ke snížení podpory vstupu a poklesu reformních snah.

Překážky v úspěšnosti reforem představoval mj. odpor dominantních postkomunistických elit snažících se udržet status quo, proti nimž prosazovala změny jen malá skupina liberálně a prozápadně orientovaných politiků. Část problémů však podle mého názoru zapříčinily i orgány EU (a to zejména Komise), když stanovovaly příliš obecně formulované cíle zaměřené až příliš často hlavně na materiální zabezpečení soudnictví, které odpůrci reforem dokázali poměrně efektivně zpomalovat a obcházet. Časté změny, ke kterým v soudním systému docházelo kvůli snaze vyhovět nárokům Komise, mohly vést i ke snížení právní jistoty a vnesení další nestability do celého právního systému.

Rumunsko se nicméně 1. ledna 2007 společně s Bulharskem stalo dalším členem EU. Jejich přistoupení však neznamenalo konec dohledových nástrojů ze strany příslušných evropských institucí. Ještě před vstupem byl dvěma rozhodnutími Komise z 13. prosince 2006 zřízen mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska a Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů (CVM). Stanovené referenční cíle přitom směřovaly právě ke zlepšení stavu právního státu v obou zemích. Podstata CVM spočívá v povinnosti Rumunska a Bulharska předkládat jednou ročně zprávu o pokroku dosaženém při plnění stanovených referenčních cílů. Povinnost vypracovat hodnotící zprávy se však týká i Evropské komise, která je předkládá Evropskému parlamentu a Radě.

Mechanismus byl od počátku koncipován jako přechodný nástroj, který měl být po splnění cílů odbourán. K tomu však dosud nedošlo. Podle některých autorů se CVM ukázalo jako neefektivní nástroj, protože klade přílišný důraz na prosté dodržování právních norem Evropské unie. Skutečný problém však spočívá spíše v podstatě fungování veřejného života a státních institucí. Spolupráci a kooperaci navíc do značné míry nahradil dozor a dohled.

Zprávy vydávané Komisí dění v obou zemích pravidelně kritizovaly. Příkladem může být zpráva z července roku 2012 týkající se Rumunska, která hodnotila dosažený pokrok po pěti letech fungování systému CVM. Hned na začátku vyjádřila pochybnosti nad nezvratností dosaženého pokroku a poněkud skepticky shrnula, že vznikají vážné pochyby o závazku respektovat právní stát nebo o chápání role zákona v demokratickém pluralitním systému. V době jejího vydání totiž v Rumunsku probíhala patrně největší ústavní krize od svržení komunistického režimu. Ve volbách v roce 2012 získala výraznou většinu v obou komorách parlamentu sociální demokracie (Partidul Social Democrat, PSD) a její koaliční spojenci. Premiérem se stal Victor Ponta, který se rychle dostal do konfliktu s prezidentem Traianem Băsescuem. Nově zformovaná parlamentní většina postupně odvolala a vyměnila předsedy obou parlamentních komor i ombudsmana. Tento postup pojistila mj. vydáním mimořádného nařízení, které omezilo pravomoci Ústavního soudu přezkoumat tato rozhodnutí parlamentu. Vláda celým postupem mířila zejména k odstranění Băsescua z funkce prezidenta. Tento postup však kromě souhlasu obou komor parlamentu vyžaduje i schválení občany v referendu. Téměř 90 % hlasujících sice hlasovalo pro zbavení prezidenta jeho úřadu, referenda se však celkově zúčastnilo jen něco přes 46 % oprávněných voličů. Vláda reagovala vydáním dalšího mimořádného nařízení, kterým odstranila požadavek na nadpoloviční účast. Ústavní soud však nicméně o dané věci rozhodl v tom smyslu, že požadavek účasti nadpoloviční většiny voličů vyplývá ze samotné ústavy.

Krize v roce 2012 jasně ukázala, že progres, kterého Rumunsko dosáhlo od roku 2007, není nezvratný. Stabilita soudního systému zjevně i nadále výrazně závisí na aktuální politické situaci a negativně se na ní podepisuje i vysoká míra polarizace společnosti. Pokud obrátíme pozornost k Bulharsku, zjistíme, že se jedná o zemi EU, kde dospěl nejdále fenomén oligarchizace politiky. Problematická tranzice v 90. letech vedla k vytvoření úzké skupiny osob, které ve svých rukách soustředily výrazné množství majetku. Tyto osoby často vzešly z komunistických tajných služeb, které se v chaosu 90. let byly schopny rychle zorientovat a využít své kontakty. Tři z oligarchů byli dokonce zařazeni na sankční seznam Ministerstva financí Spojených států (mezi nimi i bývalý významný poslanec Delyan Peevski).

Evropský soud pro lidská práva se ve své judikatuře ve vztahu k Bulharsku zabýval mj. případem vraždy státního zástupce Nikolaje Koleva, který vyšetřoval možnou nelegální činnost nejvyššího státního zástupce Nikoly Filčeva. Závěrem jeho rozhodnutí z roku 2009 je, že Bulharsko porušilo Kolevovo právo na svobodu a právo na život, když nepodniklo dostatečné kroky k objasnění jeho vraždy. Bulharské státní zastupitelství inspirované sovětskou prokuraturou vzhledem ke své zcela centralizované struktuře ani nemohlo provést nezávislé vyšetřování případu.

V souvislosti s Rumunskem lze další velký problém sledovat v roce 2017, po deseti letech fungování CVM. Během roku 2017 zde došlo k politické krizi, která reformní proces zastavila a v některých ohledech i vrátila o několik let nazpět. Její kořeny lze hledat na konci roku 2016, kdy v parlamentních volbách přesvědčivě zvítězila PSD, která byla pod silným vlivem svého předsedy Livia Dragney, který se sám nemohl stát premiérem z důvodu probíhajícího trestního stíhání.

Zpráva Komise z listopadu roku 2017 již upozornila na snahu o dekriminalizaci některých korupčních trestných činů a existenci návrhů na změnu tří justičních zákonů z roku 2004, které mají „přímý dopad na nezávislost soudnictví a soudní systém obecněji a v původní podobě byly důležitým prvkem v pozitivním hodnocení provedeném Komisí v lednu loňského roku“. Největší pozornost vzbudily masivní protesty občanské společnosti, které jsou považovány za největší od pádu komunismu v Rumunsku.

Jestliže bylo zprávu z listopadu 2017 možné považovat za kritickou, zpráva vydaná v listopadu 2018 byla ve svém hodnocení situace v Rumunsku naprosto zdrcující. Během jednoho roku mezi vydáním obou zpráv byly totiž přijaty tři výše zmíněné novelizace justičních zákonů z roku 2004. Komise v nich identifikovala ustanovení, která omezují garance nezávislosti soudnictví: „vytvoření zvláštní sekce státního zastupitelství pro vyšetřování trestných činů páchaných soudci a státními zástupci, nová ustanovení o hmotné odpovědnosti soudců a státních zástupců za jejich rozhodnutí, nový systém předčasného odchodu do důchodu, omezování svobody projevu soudců a státních zástupců a rozšíření důvodů pro odvolání členů Vrchní rady soudců a státních zástupců [Nejvyšší rady soudnictví]“.

Institucionální změny však byly doprovázeny i konkrétními kroky – došlo mj. k odvolání vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství. Soudní inspekce zahájila řadu řízení s vysoce postavenými soudci, při nichž docházelo k opakovaným únikům informací na veřejnost. Její mandát jí byl po vypršení prodloužen mimořádným nařízením vlády. Nejvyšší rada soudnictví – ústavní garant nezávislosti soudnictví – k těmto krokům nebyla kvůli vnitřním problémům schopna zaujmout jednoznačné stanovisko. Celá snaha o narušení nezávislosti soudnictví přitom pravděpodobně směřovala k ovlivnění trestního řízení s některými politiky vládnoucí PSD, která nicméně tyto kauzy neustála a v říjnu roku 2019 jí byla vyslovena nedůvěra.

Zpráva Komise za rok 2019 dokumentuje pokračující zhoršení, ke kterému došlo téměř ve všech oblastech rumunského soudnictví.^[12] Největší obavy vzbudila zvláštní sekce pro vyšetřování trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci (Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție, SIIJ), která prokazatelně zahájila několik účelových vyšetřování proti soudcům a státním zastupitelům, kteří vyjádřili nesouhlas s probíhajícími změnami v justici. Rumunská soudní reforma se následně stala předmětem několika rozhodnutí SDEU, který judikoval, že rumunská právní úprava je ve střetu s unijním právem.

Zároveň se dostal do střetu s Ústavním soudem, který rozhodl, že rumunští soudci nemají možnost neaplikovat vnitrostátní právo, které shledají rozporným s rozsudky SDEU. Soudci, kteří přesto postupovali v souladu s rozhodnutím SDEU, byli následně vyšetřováni v rámci kárného řízení. Na tuto praxi reagoval SDEU 21. prosince 2021 ve svém rozhodnutí ve spojených věcech C-357/19 a další, ve kterém dovodil, že zásada přednosti unijního práva vylučuje takovou právní úpravu a praxi, která soudci obecného soudu pod hrozbou kárného řízení zakazuje odchýlit se od rozhodnutí Ústavního soudu. Ten reagoval zveřejněním tiskové zprávy, která zdůraznila obecnou závaznost jeho rozhodnutí a ve své podstatě odmítla závěry SDEU.^[13] Objevily se i obavy, že tato tisková zpráva (ač právně zcela nezávazná) má představovat určitou formu nátlaku na soudce obecných soudů s cílem odradit je od aplikování závěrů Soudního dvora.^[14] SDEU své závěry dále rozvinul v rozsudku ve věci C-430/21 z února 2022, ve kterém zdůraznil, že vznik kárné odpovědnosti soudce za aplikování rozsudků SDEU rovněž představuje porušení unijního práva.

Situace se v současnosti uklidnila, došlo mj. ke zrušení SIIJ a jejímu nahrazení systémem pověřených státních zástupců. Zpráva o stavu právního státu z roku 2022 však i o tomto systému hovoří jako o značně problematickém a zmiňuje i další aspekty justičního systému, které vyvolávají obavy o nezávislost soudnictví. Další vývoj se tak projeví až v následujících měsících a letech.^[15] Prozatímní hodnocení však nemůže být příliš optimistické. Dočasný systém CVM, který měl Rumunsku přinést po vstupu do Evropské unie záruky reforem, ve své podstatě selhal – za celých šestnáct let se totiž nepodařilo naplnit jeho cíle.

Co se týká hodnocení situace v Bulharsku, Evropská komise o něm v roce 2019 vydala prozatím poslední zprávu, ve které vyjádřila přesvědčení, že pokrok učiněný Bulharskem je již dostatečný, a doporučila odstranění CVM. Během pouhého roku se situace změnila, stav právního státu v Bulharsku se stal předmětem rezoluce Evropského parlamentu a Bulharsko bylo vystaveno kritice ve Zprávě o stavu právního státu. Toto podcenění situace ze strany unijních institucí je o to více zarážející, že bulharský vývoj od vstupu do EU zaznamenával pravidelné výkyvy, a bylo tak možné čekat, že se situace během jednoho roku může rychle zhoršit. Zatímco tedy Evropská komise vyzdvihovala pokrok Bulharska v oblasti právního státu, předseda jeho Nejvyššího soudu Lozan Panov vyjádřil obavy nad jeho rozpadem.

V souvislosti se stavem právního státu v Bulharsku lze zmínit ještě aktuální rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva z roku 2021, které se týká soudkyně Miroslavy Todorové. Ta byla předsedkyní Bulharské unie soudců a z této pozice veřejně kritizovala jmenování nových předsedů některých soudů. Nejvyšší soudcovská rada s Todorovou zahájila kárná řízení (údajně z důvodu vysokých prodlení v jejím rozhodování), částečně iniciovaná soudními funkcionáři, které předtím kritizovala. Todorova byla nakonec potrestána odsunutím na nižší soudní instanci a snížením platu. Její stížnost u ESLP byla úspěšná, soud rozhodl, že byla porušena její základní práva, když analýzou časové posloupnosti událostí dospěl k názoru, že sankce uplatněné vůči Todorové nemíří primárně na dodržení lhůt v jí rozhodovaných soudních řízeních, ale na její potrestání za kritická vyjádření k bulharskému justičnímu systému.

Závěr

Další podobné problémy bychom však našli v řadě zemí Evropské unie. Španělsko, Malta, Bulharsko a Rumunsko slouží spíše jako demonstrativní příklady, že problémům a výzvám spojeným s dodržováním právního státu čelí i řada zemí mimo Visegrád. Podle dat z Rule of Law Index z roku 2021 se přitom jedná i o zakládající státy EU – jen o málo lepšího výsledku než Polsko dosáhla v hodnocení Itálie, Francie se pohybuje na podobných hodnotách jako Česká republika.

Závěrem lze shrnout, že ačkoliv právní stát deklaratorně představuje jednu z hodnot, na kterých je postavena Evropská unie, jeho obsah je poměrně neurčitý. Diskuze o dodržování jeho zásad a standardů se v posledních letech vede v řadě zemí Evropské unie a přesahuje dimenzi jejích jednotlivých členských států. Je však na místě ptát se, jestli není vliv unijních institucí v oblasti právního státu spíše kontraproduktivní. Neexistuje celoevropský konsenzus v tom, jak je tato problematika důležitá a jak daleko se má kvůli snaze ji prosadit zajít. Zatímco SDEU nebo Evropský parlament jdou ve svých požadavcích nejdále, Evropská komise či Rada EU naopak ukazují větší ochotu ke kompromisům.

Právní stát se stal předmětem politických sporů a řešení s ním souvisejících problémů je především politickou otázkou. Hledání politického řešení ostatně doporučovala i bývalá spolková kancléřka Angela Merkelová. Soudní rozhodnutí totiž ke zklidnění situace příliš nepřispěla. Merkelová proto v dané věci opakovaně vyzývala ke střízlivému a opatrnému přístupu, když se vyjádřila, že nevěří, že by politické rozdíly měly být vždy řešeny soudní cestou, a že „máme velké problémy, ale mou radou je řešit je diskuzí a hledat kompromisy“.^[16]

Samotné rozhodování orgánů Unie o dodržování pravidel právního státu je poměrně sporné. Často řešené otázky organizace soudnictví představují výlučnou kompetenci členských států. Pro zajištění dodržování hodnot, na kterých je EU založena, je stanoven jasný postup podle čl. 7 EU, na jehož základě může dojít až k pozastavení hlasovacích práv státu v Radě. Podmínky pro jeho aplikaci jsou však z dobrých důvodů nastaveny přísně, tak aby mechanismus zabránil největším excesům a nemohl být zneužíván.

Kontrola dodržování pravidel právního státu zároveň není politicky neutrální. Poslanci liberální frakce Renew Europe při přijímání rezolucí patří mezi ostré kritiky konzervativních vlád v Polsku a Maďarsku. Střet zájmů „jejich“ Andreje Babiše pro ně však zjevně nikdy nepředstavoval větší problém. Podobných příkladů lze nalézt celou řadu, jeden z nich představuje i Bulharsko, kde se premiéru Bojku Borisovovi navzdory výrazným problémům podařilo díky stabilní pozici ve frakci křesťanských demokratů odvracet kritiku.

Další otázkou je, jakou roli vlastně unijní orgány při debatách o právním státu sehrávají. Evropský parlament totiž po celou dobu spíše přiléval olej do ohně. Jím schvalované rezoluce zaměřené na právní stát často poukazují i na témata, která s právním státem vůbec nesouvisejí. V rezoluci o právním státu a stavu demokracie v Polsku ze dne 15. listopadu 2017 vyzval k volnému poskytování dostupné antikoncepce a zpřístupnění nouzové antikoncepce bez lékařských předpisů, kritizoval rovněž legislativní návrhy vedoucí k restriktivnější potratové politice. Situaci svými vyjádřeními nevylepšili ani jednotliví politici. Místopředsedkyně Evropského parlamentu za německou sociální demokracii Katarina Barleyová např. prohlásila, že Polsko a Maďarsko je nutné „finančně vyhladovět“. Jaký je výsledek? Neochota Varšavy a Budapešti vést o stavu právního státu jakoukoliv diskuzi.

Současné spory o právním státu v jednotlivých členských zemích přitom mohou potenciálně ohrozit samotnou podstatu EU. Právě v reakci na ně vynesl 7. října 2021 polský Ústavní tribunál rozhodnutí K 3/21, kterým zpochybnil nadřazenost unijního práva nad právem členských států a zašel přitom dále než kterýkoliv jiný ústavní soud členské země EU. Spory o právní stát však narušují vzájemné vztahy mezi členskými státy EU i v jiných oblastech a jinými cestami než soudními výměnami názorů o nadřazenosti unijního práva. V září 2022 jsme mohli sledovat požadavek vznesený ze strany Polska vůči Německu na uhrazení více než 32 bilionů Kč jako reparace za nacistickou okupaci. Podpůrná rezoluce v Sejmu byla schválena jasnou většinou 418 hlasů. Je téměř jisté, že tento postup představuje reakci na neuvolnění finančních prostředků z unijního fondu obnovy kvůli obavám o stav právního státu v Polsku. Poměrně jednostranná debata o právním státu tak bohužel pomáhá oživovat staré spory, a to v krizové době, kdy by Evropská unie měla vystupovat jako co možná nejjednotnější celek.

Závěrem je nutné zmínit v posledních měsících sílící postoj vyjádřený premiérem České republiky Petrem Fialou, který z pozice předsedy vlády předsedající členské země EU podotkl, že v době války na Ukrajině jsou mnohem důležitější problémy než řešení sporu Polska a EU o dodržování pravidel právního státu. Názory na jeho podobu a udržování přitom podle něj představují téma pro klidnější časy.^[17] Pokud mluvíme konkrétně o Polsku, měly by navíc být vzaty v potaz události posledních měsíců, kdy se Polsko ukázalo jako lídr v humanitární i vojenské pomoci Ukrajině a největší zastánce jejích zájmů v Evropské unii. Ignorovat, že tomu tak je, znamená ignorovat politickou realitu. Domnívám se, že právě postoj akcentovaný Petrem Fialou by měl představovat základní východisko pro řešení jakýchkoliv sporů ohledně dodržování pravidel právního státu v jednotlivých státech Unie. Justiční reforma v Polsku pravděpodobně není schopna ohrozit samotnou podstatu EU – nekontrolovaný růst cen energií, sociální nepokoje a hrozba ruské agrese však ano.

---

^[1]    Němec, Jan. Klaus varuje: Soudcokracie ohrožuje demokracii nejvíce. Aktuálně.cz [online]. Dostupné z: https://zpravy.aktualne.cz/domaci/politika/klaus-varuje-soudcokracie-ohrozuje-demokracii-nejvice/r~i:article:792191/

^[2]    Pech, Laurent – Grogan, Joelle a kol. Meaning and Scope of the EU Rule of Law, s. 44–59. https://reconnect-europe.eu/wp-content/uploads/2020/05/D7.2-1.pdf

^[3]    Varga, Judit. Facts You Always Wanted to Know about Rule of Law but Never Dared to Ask. Euronews [online]. Dostupné z: https://www.euronews.com/2019/11/19/judit-varga-facts-you-always-wanted-to-know-about-rule-of-law-hungary-view

^[4]    Krastev, Ivan – Holmes, Stephen. Světlo, které pohaslo: vyúčtování, Praha: Karolinum 2020, s. 29.

^[5]    Kühn, Zdeněk. Ústavní soudnictví a nástup neliberálních politických režimů [online přednáška]. https://www.youtube.com/watch?v=6MPHgGYF0s4&t=537s

^[6]    Sulovská, Lucie. Polsko a Maďarsko: Cesta od liberalismu, s. 14–19. https://newdirection.online/2018-publications-pdf/ND-Sulovska-web.pdf

^[7]    Scheppele, Kim Lane. The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work. Governance [online]. Dostupné z: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12049

^[8]    Nieva-Fenoll, Jordi. Justice and Independence, an Actual Problem in Spain. Verfassungblog [online]. Dostupné z: https://verfassungsblog.de/justice-and-independence-an-actual-problem-in-spain/

^[9]    2022 Rule of Law Report: Country Chapter on the rule of law situation in Spain, s. 3–4. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022SC0509&qid=1663175634201

^[10]   Usnesení Evropského parlamentu ze dne 29. dubna 2021 o vraždě Daphne Caruanaové Galiziaové a právním státě na Maltě. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52021IP0148&qid=1663182836785

^[11]    Cooper, Harry. Malta slammed for cash-for-passport program. Politico [online]. Dostupné z: https://www.politico.eu/article/malta-cash-for-passports-program-individual-investor-programme/

^[12]   Zpráva Komise Evropskému parlamentu a radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování z 22. 10. 2019, zejména s. 3–7. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0499&qid=1645813320475

^[13]   Press release, 23 December 2021. The Constitutional Court of Romania [online]. Dostupné z: https://www.ccr.ro/en/press-release-23-december-2021/

^[14]   Selejan-Gutan, Bianca. Who’s Afraid of the „Big Bad Court“? Verfassungblog [online]. Dostupné z: https://verfassungsblog.de/whos-afraid-of-the-big-bad-court/

^[15]   2022 Rule of Law Report Country: Chapter on the rule of law situation in Romania. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022SC0523&qid=1663189057879&from=EN

^[16]   Von der Burchard, Hans. Merkel cautions EU: Talk to Poland, Hungary before cutting funds. Politico [online]. Dostupné z: https://www.politico.eu/article/germany-angela-merkel-eu-financial-sanctions-poland-hungary/

^[17]   Fiala: Při ruské agresi jsou důležitější věci než spor o právní stát v Polsku. ČTK [online]. Dostupné z: https://www.ceskenoviny.cz/zpravy/premier-fiala-bude-dnes-jednat-ve-varsave-s-sefem-polske-vlady/2199032?utm_source=www.seznam.cz&utm_medium=sekce-z-internetu

(Tiskem vyšlo v KONTEXTECH 1/2023)