Idiotské, nebo potřebné?
Ústavní zvyklosti v české politice

Prezident České republiky Miloš Zeman v létě roku 2013 prohlásil, že ústavní zvyklosti jsou naprosto idiotským pojmem. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová v reakci na tento výrok uvedla, že zbývá už jen krok k tomu, aby řekl, že idiotská je celá Ústava a že si bude dělat, co chce.^[1] Nyní máme za sebou desetileté působení Miloše Zemana v prezidentské funkci. Můžeme se tedy ohlédnout zpět a ptát se, zda byla slova Miroslavy Němcové prorocká, nebo se jednalo o zbytečný rozruch.

Bližší pravdě je bohužel první možnost. Prezident Zeman si nemohl dělat úplně, co chtěl, ale čile se o to pokoušel. Sice nedokázal změnit Ústavu, ale zkoušel ji všemožně obcházet či natahovat. Nechvalně proslul jako prezident, který usiloval o posunutí českého demokratického režimu z parlamentního na „prezidentský“, což ostatně nakonec sám přiznal.^[2] To se mu sice nepodařilo, ale i tak výrazně poznamenal českou ústavní a politickou kulturu. Ústavní a politický systém České republiky Zemanovo prezidentování nakonec přežil, přičemž jedním z faktorů, které tomu napomohly, byly právě ústavní zvyklosti.

Tento nikoli idiotský pojem, ale naopak velmi potřebná součást ústavního pořádku, jejíž kořeny sahají přinejmenším do devatenáctého století a která je v zahraničí předmětem rozsáhlého bádání, představuje v řadě států klíčovou složku moderní demokratické politiky a ústavnosti. Jedním z úkolů a cílů ústavních zvyklostí je chránit demokratický řád mimo jiné právě před takovými politiky, kteří je považují za idiotské.

Co jsou ústavní zvyklosti?

Pravidla hry soudobých ústavních a politických systémů se v prvé řadě odvíjejí od textu ústavy, případně dalších zákonů, jež vytvářejí mantinely, ve kterých se fungování těchto systémů a jejich institucí odehrává. Ústavy definují jednotlivé aktéry, jejich kompetence a základní způsob, jakým vstupují do interakcí s ostatními hráči tohoto soukolí. Jinak řečeno, ústavy a zákony jsou základním seznamem pravidel, podle kterých se jednotliví ústavně-političtí aktéři chovají. V některých zemích tato formalizovaná pravidla velice dobře ladí s politickou realitou. Toto souznění ovšem nikdy není dokonalé. Z praktického, nejen politického života dobře víme, že formální pravidla hry odpovídají skutečné praxi jen do určité míry. Vedle formálních pravidel totiž existují další pravidla, která nejsou formalizovaná (ve smyslu ústavních či zákonných norem), ale přesto mohou zásadním způsobem ovlivňovat to, jak se aktéři chovají. Výsledkem tak může být velký rozdíl, či dokonce rozpor mezi formou (ústavou) a skutečností, resp. ústavní a politickou praxí. Lze konstatovat, že studium ústavně-politických systémů bez analýzy těchto poněkud skrytých a upozaděných pravidel nebude úplné a nepřinese nám reálný obrázek toho, jak fungují v praxi.

Tato neformální pravidla hry mohou mít rozmanitou podobu. V našem článku se ovšem soustředíme na specifický typ neformálních institucí, jež jsou běžně označovány jako ústavní zvyklosti (constitutional conventions). Tento pojem je spojován s britským právním teoretikem Albertem V. Diceyem, jenž sice nebyl autorem samotného pojmu, ale dal mu relativně jasný obsah a jeho dílo se stalo základem pro pozdější odborné práce.^[3] Ústavní zvyklosti jsou obvykle chápány jako nepsané normy, které regulují chování ústavních aktérů. Jejich klíčovým definičním znakem je všeobecné přesvědčení o jejich závaznosti, přestože nejsou vynucovány soudně, ale pouze politicky. Respekt k ústavním zvyklostem vyplývá jednak z jejich relativně dlouhodobé existence, ale také z přesvědčení o jejich závaznosti a potřebnosti pro hladké fungování ústavně-politického systému.

Ústavní zvyklosti jsou spojovány zejména se Spojeným královstvím Velké Británie a severního Irska a se zeměmi, které převzaly značnou část britských ústavních principů a procedur. Je to logické, protože anglický/britský ústavní systém se opírá o tzv. nekodifikovanou ústavu, která do značné míry stojí na nepsaných normách. Spojené království a také Nový Zéland, Austrálie nebo Kanada mají další vhodné předpoklady pro vznik a konsolidaci ústavních zvyklostí, a to velice dlouhý a kontinuální vývoj demokracie, nepřerušovaný zásadními, či dokonce revolučními ústavními nebo politickými zvraty, jež by tuto kontinuitu zpřetrhaly a ústavní zvyklosti oslabily či přímo zadusily. Najdeme je však také v jiných zemích, jakými jsou například Spojené státy americké, Francie, Německo nebo Nizozemsko, a rovněž ve střední Evropě, které je v našem článku věnována samostatná část. Význam a četnost ústavních zvyklostí jsou v těchto zemích ve srovnání s anglosaskými systémy s ohledem na jiné právní tradice a v některých případech kratší dobu demokratického ústavně-politického vývoje přirozeně menší.

V akademické literatuře existuje – počínaje zmíněným Diceyem – mnoho různých přístupů, jak ústavní zvyklosti zkoumat, a také pokusů o jejich definici. Pokusme se na jejich základě identifikovat analytické jádro tohoto konceptu. Z množství konceptualizací ústavních zvyklostí lze vyvodit tři základní kritéria, na kterých se většina autorů více či méně shodne. Za prvé, ústavní zvyklosti jsou neprávními pravidly v tom smyslu, že je právní systém neuznává jako formální pramen práva, byť to nemusí platit zcela univerzálně. Vznikají na rozdíl od legislativy ústavně-politickou praxí, případně politickou dohodou. Velice razantně tento princip vyjádřil Eugene Forsey: ústavní zvyklosti jsou „především politického charakteru: jsou politické, pokud jde o vznik, jsou politické, pokud jde o jejich vývoj a zánik, jsou politické, pokud jde o jejich využití a sankce. V politice žijí, pohybují se a zanikají.“^[4]

Za druhé, ústavní zvyklosti se přímo vztahují k ústavě a upravují kompetence ústavních aktérů a vztahy mezi nimi. Nelze je tedy zaměňovat s jinými nepsanými pravidly, která jsou spíše obřadní povahy, resp. lze je považovat za pouhé ceremonie. Máme za to, že ústavní ceremonie, byť jinak mohou naplňovat znaky ústavních zvyklostí, jimi ve skutečnosti nejsou, pokud se nevztahují ke kompetenčním či mocenským otázkám a obecně vztahům mezi ústavními aktéry, a tudíž nemají vliv na fungování daného ústavního systému. Za třetí, ústavní zvyklosti jsou všeobecně uznávaná a respektovaná pravidla, jež ovšem nejsou (běžně) vynucována soudy. Nicméně jejich porušení je sankcionováno politicky a/nebo veřejnou kritikou.

Ústavní zvyklosti ve střední Evropě

V mnoha případech pouze čas ukáže, zda se určitý vzorec chování či pravidlo stane ústavní zvyklostí. Ne nadarmo jsou ústavní zvyklosti, jak jsme již uvedli, spojovány především s anglosaským prostředím, které se vyznačuje nejdéle trvající nepřerušenou demokracií na světě. Nicméně vztahovat pojem ústavní zvyklosti pouze na anglosaské demokracie a vnímat je výhradně jako pravidla, která se opírají o dlouhá desetiletí či staletí, by bylo poněkud zjednodušující a zavádějící.

Hned na úvod lze říct, že ústavní zvyklosti ve střední Evropě existují a v některých případech jsou dokonce podobné. Značný rozdíl je však v přístupu k nim. Lakonicky řečeno, v Polsku se ústavní zvyklosti vyskytují relativně hojně, ačkoli se o nich vůbec nemluví, v Maďarsku je jich nejvíce, ale mluví se o nich málo, zatímco na Slovensku se o nich mluví patrně nejvíce, byť se tam vyskytují spíše sporadicky. O České republice ještě bude řeč. Co mají všechny tyto země společné, je skutečnost, že se ústavní zvyklosti týkají téměř výhradně prezidentů.

Maďarský případ ukazuje celou škálu prezidentských ústavních zvyklostí, které se vztahují k různým oblastem prezidentovy působnosti. Uveďme několik příkladů. Prezident při navrhování premiéra, který je pak volen parlamentem, od roku 1990 do současnosti vždy respektuje parlamentní většinu, ačkoli ho k tomu Ústava nijak nezavazuje. Prezident s ní konzultuje svůj návrh, a nejprve tedy navrhuje tzv. formatéra (formateur), který je pak navržen parlamentu jako budoucí premiér. Prezident stejně tak nikdy neodmítá jmenování navržených členů vlády. Prezident je také zcela pasivní v případě odvolávání vlády a vždy čeká na rozuzlení v parlamentu a jeho kroky v této věci jsou čistě formální. Maďarský prezident má podle obou Ústav, bývalé z roku 1989 (technicky šlo o rozsáhlou novelu Ústavy z roku 1949) i současné z roku 2011, pravomoc zákonodárné iniciativy. Ústavní zvyklost je však taková, že této pravomoci nevyužívá. To samé se týká vyhlašování referend. Důležitou prezidentovou pravomocí, byť podmíněnou kontrasignací nebo schválením parlamentem, je jmenování nebo navrhování různých osob do různých funkcí. Prezident podle Ústavy není povinen své návrhy s nikým konzultovat. V praxi se však ustálila zvyklost, že to prezident vždy dělá a své návrhy konzultuje s parlamentními stranami.

V polském a slovenském případě se jedná o prezidentské ústavní zvyklosti, které se týkají jediné takové oblasti, a tou je prezidentova role v procesu ustavování vlády. Polský prezident při jmenování předsedy vlády vždy respektuje vůli parlamentu, resp. parlamentní většiny. Prezidentem designovaný premiér se následně vždy stane řádně jmenovaným premiérem. Hlava státu vždy akceptuje složení vlády navržené designovaným premiérem a stejně tak akceptuje návrhy na personální změny ve vládě v průběhu jejího funkčního období. Prezident jmenuje designovaného premiéra řádným premiérem rychle, zbytečně neotálí a jmenovací akt uměle neoddaluje. Prezident vždy jmenuje premiérem představitele (ne nutně předsedu) nejsilnější parlamentní strany. Žádná z těchto uvedených situací není Ústavou nijak upravena či nařízena.

Slovenský prezident při jmenování premiéra a vlády vždy respektuje parlamentní většinu. Je zde zvyklost nejprve někoho pověřit sestavením vlády a teprve poté jej jmenovat premiérem, přičemž prezident vždy pověřoval představitele (ne nutně předáka) nejsilnější strany. K určitému posunu došlo v květnu roku 2023, kdy prezidentka Zuzana Čaputová poprvé v dějinách samostatné Slovenské republiky jmenovala úřednickou vládu a premiérem se stal nestraník – Ľudovít Ódor. Ovšem i v tomto případě byl nejdříve pověřen sestavením vlády a teprve později jej prezidentka jmenovala premiérem. Je důležité doplnit, že v písemném dokumentu, kterým prezidentka Ódora pověřila sestavením vlády, je jasně uvedeno, že tak činí „na základě ústavních zvyklostí“.^[5]

Další zvyklost se týká načasování jednotlivých kroků. Slovenská Ústava nestanoví pro proces jmenování vlády žádné lhůty. Prezident však jmenuje designovaného premiéra plnohodnotným premiérem bez zbytečného odkladu, stejně tak premiérem navrženou vládu. Prezident premiéra jmenuje až v okamžiku, kdy je velmi pravděpodobné, že jeho vláda důvěru získá, a kdy je připraveno jmenování všech členů vlády. Jmenování premiéra a členů vlády probíhá bezprostředně po sobě.

Praxe tří středoevropských zemí ukazuje, že samotný (relativně velký) počet ústavních zvyklostí nemusí mít a nemá vliv na prezidentovo postavení ve smyslu jeho mocenského posílení. Maďarský prezident je politicky (a společensky) mnohem slabší než prezidenti v Polsku a na Slovensku (a také v ČR) – právě u něj lze identifikovat největší počet ústavních zvyklostí, které ho však ještě více omezují. Obecně lze konstatovat, že ve všech uvedených zemích prezidentské ústavní zvyklosti prezidenty oslabují, svazují jim ruce.

České pojetí ústavních zvyklostí a diskuse o nich

Česko se nijak zásadně neliší od ostatních výše uvedených středoevropských zemí v tom smyslu, že i zde je prostor pro vznik a konsolidaci ústavních zvyklostí. Potvrzuje to praxe, protože se u nás užívají a není jich zanedbatelné množství. V Česku rovněž, byť spíše v malé míře, existuje politická i odborná diskuse o ústavních zvyklostech, v každém případě se nejedná o neznámý pojem a není u nás žádnou novinkou. Již v roce 1917 český ústavní právník Bohumil Baxa psal o ústavních zvyklostech jako neprávních pravidlech, která nemohou být vynucována soudy.^[6] Další český přední ústavní právník Zdeněk Neubauer o nich psal krátce po druhé světové válce v podobném duchu.^[7] Později z československé právní vědy vymizely, protože v období komunistického režimu nebyly v příslušné právní literatuře patrně vůbec zmíněny. Do českého právního odborného prostředí se vrátily po roce 1989 a od té doby se pojem ústavní zvyklosti v odborné právní literatuře běžně objevuje, a to v různých souvislostech. Ovšem většina prací tento pojem pouze zmiňuje a stručně komentuje, podrobnější analýzu ústavních zvyklostí najdeme jen zřídka. Jedním z problémů české odborné literatury věnované ústavním zvyklostem je neustálená terminologie. Dále lze poukázat na ne zcela jasně vymezený obsah pojmu.

Do debaty o ústavních zvyklostech u nás razantně zasáhl Ústavní soud. Klíčovým faktorem, který vedl k uznání obecných právních a ústavních principů v českém právním systému, bylo rozhodnutí Ústavního soudu z prosince roku 1997 k počítání času v ústavním právu, podle kterého „[…] pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti“.^[8] Tento výrok Ústavního soudu se stal první zmínkou o ústavních zvyklostech v jeho judikatuře a stal se důležitým momentem, který významně přispěl ke zvýšenému zájmu o ně.

Větší pozornost jim začala být věnována po dalším rozhodnutí Ústavního soudu z června roku 2001, jenž se zabýval sporem mezi vládou a prezidentem o kontrasignaci rozhodnutí prezidenta o jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky. Ústavní soud se tehdy přiklonil na stranu prezidenta a svou argumentaci podpořil „i postupně se vyvinuvší ústavní zvyklostí“.^[9]

Jak bylo uvedeno výše, důležitým faktorem pro vznik a konsolidaci ústavních zvyklostí je všeobecný konsensus ohledně jejich závaznosti. Porušení ústavních zvyklostí je z definice spojeno s veřejnou kritikou či politickou sankcí. Pro dokreslení pozice ústavních zvyklostí v České republice po roce 1993 je proto vhodná analýza příslušné veřejné a politické debaty. Podíváme-li se na výskyt termínu ústavní zvyklost ve čtyřech nejčtenějších nebulvárních denících, a sice v Hospodářských novinách, Lidových novinách, Mladé frontě DNES a Právu, dojdeme k následujícímu závěru: V letech 1993–2022 se sousloví ústavní zvyklost objevilo celkem v 508 článcích. Průměrná frekvence 16,9 článku ročně však ukazuje na spíše střídmou veřejnou diskusi na toto téma. Podobné je to také v parlamentních debatách. Od 1. ledna 1993 do 3. června 2016 poslanci zmínili termín ústavní zvyklosti jedenačtyřicetkrát, což znamená pouhých 1,7 zmínek ročně.

Pro českou debatu o ústavních zvyklostech je typické, že se vede téměř výhradně v období politických krizí, které jsou navíc často vyvolávány úmyslnou snahou o „natahování“ či přímo porušování Ústavy. Na jedné straně jde o pozitivní doklad péče o ústavní systém právě alespoň v krizových chvílích. Na straně druhé je však zřejmé, že role ústavních zvyklostí v české politice je probírána téměř výhradně účelově pro obhájení konkrétního (byť i sporného) postupu při řešení zmíněných krizí, a nikoliv s nadhledem pro potřeby nalezení systémového konsensu pro překonání těchto krizí. Tato skutečnost tak může sloužit jako další vysvětlení toho, proč v České republice dosud chybělo jednotné chápání pojmu ústavní zvyklosti.

České, převážně prezidentské ústavní zvyklosti

Již jsme uvedli, že ústavní zvyklosti se ve střední Evropě včetně České republiky týkají téměř výhradně prezidentů. Nabízí se otázka, proč tomu tak je. Důvody jsou přinejmenším dva. Prezident republiky je z hlediska ústavního a reálného mocenského postavení zřejmě nejméně zřetelnou institucí v celém ústavně-politickém systému. Kombinuje prvky síly a slabosti, což jsou protichůdné principy. Jeho ústavně-politické vymezení je nejasné, poskytující prostor pro různé interpretace, a otevírá se zde také široké pole pro prezidentovo rozmanité politické chování. Taková situace je příznivá pro vznik ústavních zvyklostí, které by prezidentovo postavení upřesnily a vyjasnily.

Druhý důvod je ryze český. Prezident je u nás historicky specifickou institucí, začasté obsazenou specifickými osobnostmi, ať již v pozitivním nebo negativním duchu. Československou a českou tradicí je viditelný rozdíl mezi formou a obsahem, mezi formálním ústavním ukotvením prezidenta republiky a jeho reálnou pozicí. To vše opět nahrává vzniku zvyklostí, které by tento rozdíl nějakým způsobem překlenovaly. S nadsázkou řečeno bychom celou působnost instituce českého prezidenta mohli považovat za jednu velkou ústavní (a politickou) zvyklost, která má své historické a kulturní kořeny.

V České republice jsme nalezli osm ústavních zvyklostí a až na jednu výjimku se všechny týkají prezidenta republiky. Polovina z nich navazuje na praxi známou z polistopadových československých dob.

Československou a posléze českou tradicí je skutečnost, že prezident při jmenování vlády respektuje sněmovní většinu. Tento princip byl uplatněn hned po prvních svobodných volbách v roce 1990 a respektovali jej všichni čeští prezidenti. Jediný pokus o prolomení ústavní zvyklosti nastal v roce 2013, kdy nově zvolený prezident Zeman jmenoval vládu Jiřího Rusnoka navzdory existenci sněmovní většiny (byť patrně velmi křehké), která na premiérský post počítala s Miroslavou Němcovou z ODS. Rusnokova vláda nezískala důvěru, přesto vládla přibližně půl roku. Tento pokus o porušení zvyklosti z roku 2013 je výjimkou, která však byla silně veřejně kritizována, což je ostatně jeden z definičních znaků ústavní zvyklosti.

Druhá ústavní zvyklost spočívá v tom, že prezident po konzultacích s představiteli politických stran nejmenuje rovnou premiéra, ale pověří někoho sestavením vlády. Teprve poté, co se ukáže, že je možné vládu sestavit, dojde ke jmenování premiérem. Tuto zvyklost zavedl prezident Václav Havel, který tohoto tehdy nového a neznámého pravidla poprvé využil v devadesátých letech dvacátého století. Ostatní političtí aktéři tuto praxi akceptovali a po Havlovi v ní s určitými výjimkami, které popíšeme posléze, pokračovali oba další prezidenti Václav Klaus a Miloš Zeman. Je pozoruhodné, že nikdy nedošlo ke zpochybnění této praxe, což z ní činí jednu z nejstabilnějších ústavních zvyklostí u nás.

Existují zde tři výjimky, mají však jednu společnou vlastnost. Jednalo se o formování vlád, kterému nepředcházely volby. I tak se ale jednalo o menšinu takových případů. Navíc lze dodat, že v letech 1997 (Tošovský), 2004 (Gross), 2009 (Fischer) a 2018 (Babiš) k pověření došlo v okamžiku sestavování vlády, které rovněž nesouviselo s volbami. Naopak po volbách prezidenti budoucí premiéry bez výjimky vždy nejprve pověřovali sestavením vlády, a to i tehdy, když bylo jasné, že za nimi stojí sněmovní většina. Je tedy vhodné upřesnit, že ústavní zvyklost pověření sestavením vlády se vztahuje na takový proces formování vlády, který má přímou souvislost s volbami do Poslanecké sněmovny, zatímco v okamžiku formování vlády, která nevzniká v přímé souvislosti s volbami, lze nanejvýš hovořit o vznikající ústavní zvyklosti, nad kterou však stále visí otazník. Spíše se tu ale ústavní zvyklost nezformovala, protože v okamžiku, kdy prezident nepřistoupil k pověření sestavením vlády, nečelil žádné významné kritice.

Třetí ústavní zvyklost se týká „dvou premiérů“. Česká Ústava předpokládá, že nejprve je jmenován premiér a teprve poté ministři, kteří jsou jmenováni prezidentem na návrh premiéra.^[10] Z ústavního textu není ovšem zřejmé, zda má jmenování premiéra a ministrů probíhat bezprostředně po sobě, resp. takřka souběžně, nebo zda mohou obě jmenování proběhnout s větším časovým odstupem. V české praxi platí druhá možnost. Český případ je v mezinárodním srovnání specifický v tom, že souběh premiérských funkcí není jen „technický“ a netrvá jen pár hodin či minut, ale několik týdnů, což by případně mohlo způsobit velké problémy. V praxi ale ke kompetenčním sporům mezi dvěma souběžnými premiéry prozatím nedochází. Ustálila se zvyklost, podle které platí, že úkolem nového premiéra je pouze sestavovat vládu a nic jiného. Nový premiér nemá komu předsedat a není oprávněn rozhodovat v žádných otázkách vládní agendy.

Čtvrtá ústavní zvyklost mající československé kořeny je zároveň jedinou neprezidentskou ústavní zvyklostí, protože se týká vztahu mezi vládou a Poslaneckou sněmovnou. Konkrétně jde o to, že vláda, ačkoliv ji k tomu Ústava nezavazuje, žádá poslance o důvěru na základě programového prohlášení, které má ustálenou písemnou formu a které je dopředu zveřejněno. Příslušný dokument je rozeslán poslancům jako podklad pro sněmovní rozpravu. Je pozoruhodné, že jde o ústavní zvyklost, která má bohatou a dlouhou historii sahající až do roku 1919, a je tak jedinou ústavní zvyklostí, jejíž počátek sahá až do dob první Československé republiky.

Zbylé čtyři ústavní zvyklosti se zformovaly v devadesátých letech dvacátého století. První z nich se týká sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv. V této oblasti hovoří Ústava jasně: prezident „sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy“ (čl. 63 odst. 1 písm. b). Tato pravomoc je přitom vázána na podpis předsedy vlády nebo pověřeného člena vlády. Důležité je ovšem dodat, že Ústava říká, že prezident „sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy“ (čl. 63 odst. 1 písm. b). Této možnosti využil v roce 1993 prezident Václav Havel. Svým rozhodnutím č. 144/1993 Sb. však přenesl na vládu nejenom sjednávání (což Ústava výslovně umožňuje), ale také schvalování mezinárodních smluv, které nevyžadují souhlas parlamentu.^[11] V praxi se pak dále ustálilo, že vláda sjednává na základě ad hoc plných mocí rovněž smlouvy vyžadující souhlas parlamentu.

Druhou z nich je ústavní zvyklost, podle které prezident jmenuje guvernéra a viceguvernéry České národní banky (ČNB) bez kontrasignace vlády. Tato zvyklost byla respektována od samotného vzniku této instituce a platnosti Ústavy, tedy od roku 1993. V roce 2000 nicméně vypukl spor mezi prezidentem Václavem Havlem a premiérem Milošem Zemanem, kdy tehdejší předseda vlády s uvedeným postupem jmenování nového guvernéra a viceguvernéra ČNB nesouhlasil. Spor se dostal až k Ústavnímu soudu, který se v roce 2001 postavil na stranu prezidenta. Po tomto rozhodnutí Ústavního soudu již do budoucna nebyla ústavní zvyklost rozporována, a stala se tak vůbec první ústavní zvyklostí výslovně uznanou Ústavním soudem.

Třetí ústavní zvyklost se týká počtu místopředsedů Nejvyššího soudu a kvůli své komplikovanosti vyžaduje delší vysvětlení. V roce 2006 prezident Václav Klaus jmenoval místopředsedou Nejvyššího soudu bývalého ministra spravedlnosti Jaroslava Bureše. Proti tomu se ohradila tehdejší předsedkyně Nejvyššího soudu Iva Brožová a obrátila se na Ústavní soud. Podle ní bylo zvykem mít pouze jednoho místopředsedu soudu, přičemž toto místo již bylo v době Burešova jmenování obsazeno. Spor vycházel z pozoruhodného nesouladu Ústavy a zákona. Zatímco podle Ústavy prezident „jmenuje ze soudců předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu“ (čl. 62 písm. f), zákon o soudech a soudcích tvrdil, že „Nejvyšší soud se skládá z předsedy soudu, místopředsedy soudu […]“ (§ 15).^[12]

Ústavní soud o stížnosti rozhodl v září roku 2007, a to ve prospěch Brožové. Ústavní soud konstatoval, že Burešovo jmenování odporovalo zákonu, jelikož proběhlo bez souhlasu předsedkyně Nejvyššího soudu. Nicméně Ústavní soud nerozhodl o existenci potenciální ústavní zvyklosti počítající jen s jedním místopředsedou Nejvyššího soudu, protože se neshodl v otázce počtu místopředsedů. Ústavní soudci tedy stížnosti sice vyhověli, ale nikoliv na základě etablované ústavní zvyklosti, nýbrž dle zákonných důvodů.^[13] Přestože však záhy došlo ke změně zákona o soudech a soudcích, který volbu více místopředsedů Nejvyššího soudu umožňoval, v praxi jejich počet navýšen nebyl.^[14] Ústavní zvyklost jednoho místopředsedy se tak etablovala navzdory jejímu soudnímu neuznání. Je totiž respektována politickými aktéry a lze předpokládat, že by její porušení vyvolalo nevoli, protože by to znamenalo zásah moci výkonné (prezidenta) do moci soudní.

Poslední ústavní zvyklost se týká prezidentova podpisu pod zákony. Prezident má právo vetovat běžné (nikoliv ústavní) zákony schválené parlamentem. Pokud hlava státu této možnosti využije, Poslanecká sněmovna může toto suspenzivní veto přehlasovat většinou všech poslanců. Zákon je následně vyhlášen. Článek 51 Ústavy následně uvádí, že přijaté zákony „podepisuje předseda Poslanecké sněmovny, prezident republiky a předseda vlády“. Doslovný výklad tohoto článku tak naznačuje, že prezident by měl podepsat zákon v každém případě, tj. i tehdy, pokud dříve uplatnil právo veta, které bylo sněmovnou přehlasováno. Prezident Václav Havel však navzdory tomuto výkladu Ústavy již od roku 1994 nepodepisoval zákony, které vetoval, i když toto veto bylo poslanci přehlasováno. Shodně jako prezident Havel postupovali prezidenti Václav Klaus a Miloš Zeman, přičemž tato praxe nebyla nikdy veřejně rozporována.

Nicméně, situaci zkomplikoval Václav Klaus, který v roce 2004 nevetoval, ale ani nepodepsal zákon o zásluhách Edvarda Beneše. Tento Ústavou nepředpokládaný krok pak během svého prezidentství využil celkem třináctkrát. Obdobně postupoval prezident Miloš Zeman. V roce 2020 mu byla předložena k podpisu parlamentem schválená novela daňového zákona, kterou sice nevetoval, ale ani nepodepsal. Tentokrát to však mělo dohru u Ústavního soudu, který potvrdil, že nepodepsání přijatého zákona a zároveň jeho nevetování není v souladu s Ústavou, ale přesto daný zákon nabude platnosti a účinnosti. Právě vzhledem ke skutečnosti, že prezidenti opakovaně některé přijaté zákony nepodepisovali a Ústavní soud sice potvrdil protiústavnost tohoto postupu, ale toleroval jej, se jedná o ústavní zvyklost.

Existence drtivé většiny ústavních zvyklostí závisí výhradně na jejich respektování ze strany širokého spektra politických aktérů. Pouze jedna ústavní zvyklost – jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky bez kontrasignace – byla přímo potvrzena Ústavním soudem. Dále jediná ústavní zvyklost – sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv – má svůj počátek v psaném dokumentu. Ostatní vycházejí z precedentů a ustálené praxe.

Žádná z námi nalezených ústavních zvyklostí nezanikla a všechny se udržely až do současnosti. To však neznamená, že jsou silně konsolidované. Jejich upevnění prospívá plynoucí čas, ovšem za předpokladu, že nebudou zpochybňovány a porušovány. Ještě více by jejich ustálení prospěla systematická explicitní vyjádření držitelů ústavních funkcí, že své kroky činí nejen v souladu s Ústavou, ale také v souladu s ústavními zvyklostmi. Nicméně taková veřejná prohlášení ústavních aktérů takřka neexistují.

Závěr

V České republice je prostor pro vznik dalších ústavních zvyklostí, jejichž existence by mohla kompenzovat příliš stručný či nejednoznačný text Ústavy, který vede k jeho různým interpretacím. Otázkou zůstává, proč tento prostor doposud nebyl využit. Vedle obecnějších důvodů, které lze vztáhnout i na ostatní středoevropské země, jakými jsou relativně krátké, byť prodlužující se trvání polistopadové demokracie, tradice psaného práva, právní pozitivismus a formalismus a relativně malý respekt k nepsaným pravidlům mající kořeny v předlistopadové historii, máme za to, že odpověď tkví v neustálenosti výkonu některých prezidentských pravomocí a v absenci všeobecného konsensu na tom, jak má výkon těchto pravomocí vypadat. Nelze si nevšimnout toho, že první tři čeští prezidenti byli výraznými autoritami české politiky a společnosti. Zvykli si na roli tvůrců pravidel a na to, že nastolují témata politické agendy. Byli lídry v pravém slova smyslu. Nikomu z nich nelze upřít mocenské ambice. Všichni výrazně zasahovali do českého politického dění, byť tak každý činil svým specifickým způsobem. Žádný z nich nehodlal hrát roli pasivního prezidenta, přísně loajálního k jiným politickým aktérům, především k předsedům vlád. Nechtěli být notáři, „kladeči věnců“ či „strojem na podpisy“.

Smyslem ústavních zvyklostí je činit chování ústavních aktérů předvídatelným. Zvyklosti mají většinou tendenci omezovat jejich manévrovací prostor, což logicky naráží na záměry mocensky ambiciózních politiků, kterým naopak vyhovuje flexibilita, širší manévrovací prostor a obecně větší míra samostatnosti v rozhodování. Jinými slovy řečeno, jestliže od ústavních aktérů, jejichž pole působnosti je omezeno a vytyčeno ústavními zvyklostmi, očekáváme větší míru předvídatelnosti v jejich krocích, pak ti ústavní aktéři, kteří mají mocenské ambice a problém s respektováním Ústavy, budou mít ještě větší problém s dodržováním nepsaných pravidel, tj. ústavních zvyklostí, které je omezují, a budou se snažit bránit jejich zrodu a ty existující ignorovat.

Výsledkem toho všeho je jakási „šedá zóna“ nejistoty a nepředvídatelnosti v chování prezidentů, kdy si například kandidáti na ministry nemohou být jisti, zda budou jmenováni či nikoliv. Otevírá se tak prostor pro ústavně-politické konflikty. Samozřejmě velmi záleží na tom, kdo je prezidentem a jak svůj úřad vykonává. Prezidenti mohou být zdrženliví a svých pravomocí nevyužívat či jen velmi umírněně. Takový model prezidentství se však u nás doposud neuplatnil. Naopak, dosavadní prezidenti se snažili hranice své moci rozšiřovat. Nejaktivnější byl v této věci prezident Miloš Zeman, který nahlížel na Ústavu čistě pragmaticky, instrumentálně, mocensky. Postaral se o nejintenzivnější zátěžový test české ústavnosti. Nijak se tím netajil: „A o mně je známo, že používám Ústavu České republiky tvůrčím způsobem.“^[15] Ačkoli řada pokusů o sporné, či dokonce nelegitimní rozšiřování prezidentské moci a překračování kompetenci skončila neúspěchem, čeští prezidenti vytvořili precedenty pro případná obdobná jednání svých následovníků. Uvidíme, jak se svou funkcí naloží nynější prezident Petr Pavel.

/ Tento text vychází ze stejnojmenné knihy autorů, která právě vyšla v nakladatelství Books & Pipes – Miloš Brunclík, Lukáš Hájek, Michal Kubát: Nepsané hranice moci. Ústavní zvyklosti v české politice. /

---

^[1]  https://ct24.ceskatelevize.cz/domaci/1087262-zeman-celi-kritice-za-vyrok-o-ustavnich-zvyklostech

^[2] Chtěl jsem Česko přiblížit prezidentskému systému, potvrdil Zeman. https://ct24.ceskatelevize.cz/domaci/3569489-chtel-jsem-cesko-priblizit-prezidentskemu-systemu-potvrdil-zeman

^[3] Dicey, Albert V. Lectures Introductory to the Study of the Law of the Constitution. London: Macmillan, 1885

^[4] Forsey, Eugene A. The Courts and the Conventions of the Constitution. UNBLJ, 33, 1984, s. 13.

^[5] Rozhodnutí prezidentky SR o pověření Ľudovíta Ódora sestavením vlády Slovenské republiky ze dne 9. května 2023. Čj. 76-2023-OP.

^[6] Baxa, Bohumil. Právní povaha řádů parlamentních. Praha: Bursík, 1917

^[7] Neubauer, Zdeněk. Státověda a teorie politiky. Praha: Jan Laichter, 1947

^[8] Nález Ústavního soudu České republiky Pl. ÚS 33/97

^[9] Nález Ústavního soudu České republiky Pl. ÚS 14/01

^[10] Všude v textu je citována česká Ústava podle: https://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html

^[11] Rozhodnutí prezidenta republiky č. 144/1993 Sb. o sjednávání mezinárodních smluv

^[12] Zákon č. 6/2002 Sb. o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)

^[13] Nález Ústavního soudu České republiky Pl. ÚS 87/06

^[14] Zákon č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích).

^[15] Nikdo lepší než Babiš není, řekl Zeman a drsně vzkázal Topolánkovi. https://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/nikdo-lepsi-nez-babis-neni-rekl-zeman-a-drsne-vzkazal-topolankovi_453071.html?showTab=diskutovane

 

(Tiskem vyšlo v KONTEXTECH 5/2023)