Déjà vu po dvaceti letech
Ústavní soud a volební systém opět na scéně

Před dvaceti lety hýbal českou politickou, veřejnou a odbornou debatou nový volební systém z roku 2000 vzešlý z dílny ODS a ČSSD, které tehdy dlely v tzv. opoziční smlouvě, a následný nález Ústavního soudu z ledna roku 2001, jenž části tohoto čerstvě schváleného volebního zákona zrušil. Tato debata probíhala také na stránkách Revue Proglas, předchůdce Kontextů, kde jsem se k dané věci vyjadřoval (č. 2/2001). A nyní je to tady zase! Po dvaceti letech, 3. února 2021, Ústavního soud opět rozhodl v podobné věci. Přestože je jiná doba, jiné okolnosti a souvislosti, obě rozhodnutí mají dvě společné věci: týkají se otázky poměrnosti volebního systému a jsou považována za kontroverzní, resp. vyvolala prudké reakce na politické scéně.

Co se dělo tenkrát a co nyní?

Ústavní soud (ÚS) v roce 2001 dospěl k závěru, že tehdejší nový volební systém kvůli svým posíleným většinovým účinkům opustil Ústavou zakotvenou zásadu poměrného zastoupení (čl. 18) a přiklonil se k principu většinového volebního systému. ÚS zrušil takové části volebního zákona, které podle něj měly tento většinový princip zajišťovat: počet a velikost volebních obvodů (35) a upravenou d’Hondtovu metodu přepočtu hlasů na poslanecká křesla (upravenou v tom smyslu, že prvním dělitelem bylo 1,42 a ne „normální“ 1). Naopak nezrušil tzv. aditivní volební klauzuli ve výši 10 % pro volební koalice dvou stran, 15 % pro volební koalice tří stran a 20 % pro volební koalice čtyř a více stran.

Výsledkem pak byl nový volební zákon, který snížil počet volebních obvodů na 14 a zvětšil jejich velikost, přešel z modifikované d’Hondtovy metody na její klasickou variantu a samozřejmě zachoval volební klauzule, které nebyly ÚS napadnuty. Nový volební zákon snížením počtu volebních obvodů a zvětšením jejich velikosti jistě přispěl k větší poměrnosti volebního systému, protože volební obvody v tomto hrají klíčovou roli, obsahoval však obrovské rozdíly ve velikosti jednotlivých volebních obvodů (krajů). Nejmenší volební obvod byl pětimandátový (karlovarský) a největší volební obvod byl dvacetišestimandátový (středočeský).

Tento volební systém platil v ČR až do letošního roku, kdy byl zrušen Ústavním soudem, tentokrát však poněkud jinak než v roce 2001. ÚS zrušil navyšující se volební klauzule pro volební koalice stran a zachoval jen pětiprocentní klauzuli pro samostatné politické strany. ÚS dále zrušil d’Hondtovu metodu přepočtu hlasů na mandáty, ale ponechal volební obvody. Výsledkem je situace, kdy Parlament musí přijmout nový volební zákon, a to za velmi obtížné situace.

Proč nyní a proč takto?

Obtížnost situace spočívá ve dvou základních věcech. Za prvé jde o čas a za druhé o meritum věci. ÚS zvolil snad to nejhorší možné načasování nálezu, jaké zvolit mohl. Vydat nález osm měsíců před volbami po zhruba tříletém posuzování je výsměšné. Okamžitě se vyrojily spekulace, „co za tím je“. Netvrdím, že šlo o účel, nevím to a nemyslím si, že úplně za vším musí nějaká účelovost stát. Co však vím bezpečně, je to, že se ÚS nikdy nepodaří přesvědčit své kritiky o tom, že o účelový tah nešlo. Neprospělo tomu ani nešťastné vyjádření předsedy ÚS Pavla Rychetského, že soudce zpravodaj Jan Filip je akademikem, a nález je proto ve skutečnosti bezvadným akademickým dílem, jehož sepsání prostě potřebovalo čas. Jako akademický pracovník s dvacetiletou praxí musím konstatovat, že odůvodňovat zhruba tříleté (od konce roku 2017) posuzování věci a sepisování textu o 63 stranách jeho odbornou náročností je zcela absurdní. Výsledkem je skutečnost, že Parlament, který musí nejpozději do začátku října roku 2021 přijmout nový volební zákon, je vystaven obrovskému tlaku, což může mít vliv na kvalitu nového či upraveného volebního zákona, který přitom patří k nejdůležitějším systémovým zákonům vůbec.

Poněkud jízlivě pak v této souvislosti vyznělo vyjádření soudce zpravodaje Jana Filipa, že on sám měl náčrt nového volebního zákona hotový za 48 minut (stopnul si to). To je buď nepochopení situace, které však u profesora Filipa nepředpokládám, nebo cynické žertování, které jen posiluje přesvědčení kritiků ÚS o tom, že hraje nějaké politické hry. Načrtnout volební systém asi lze za 48 minut, ale načrtnout jej tak, aby dobře zapadal do českých politických reálií a specifik a následně pro něj najít podporu různých stran v obou komorách Parlamentu, to trvá měsíce a roky. Konec­konců, o volebním systému se v Česku vedou debaty od 90. let 20. století a jak vidno bez uspo­kojivého výsledku.

S tím souvisí druhá rovina problematiky, kterou je meritum věci. Co ÚS zrušil a co nezrušil a proč? A poskytl tím nějaký návod politikům, jak se mají zachovat? Jak jsem již uvedl, ÚS zrušil navyšující se volební klauzule pro volební koalice stran (naštěstí nezrušil 5% klauzuli pro politické strany) a d’Hondtovu metodu pro přepočet hlasů na mandáty. Naopak nezrušil volební obvody. Pokud jde o volební klauzule pro volební koalice, je jeho rozhodnutí podle mého názoru naprosto správné. Navyšující se klauzule ve výši 10 až 20 % byly čistě účelovým krokem ODS a ČSSD namířeným proti tehdejší opoziční Čtyřkoalici. Bylo to něco politicky nehorázného a v mezinárodním měřítku bezprecedentního. V demokratickém světě sice existují zvýšené klauzule pro volební koalice, ale jen o několik málo procent (okolo 7 až 10 %). Snahou je zamezit efemérním stranám vstup do Parlamentu, aby nebyl příliš roztříštěný, ale ne úplně zakázat volební koalice, které naopak mohou díky spojování stran programově blízkých stmelovat stranický systém a posilovat politickou homogenitu Parlamentu. Tento názor je ovšem politologický, ne ústavněprávní. Je dobře, že klauzule zmizely, byly ale v rozporu s Ústavou?

Co je naopak obtížně pochopitelné, je zrušení d’Hondta a ponechání volebních obvodů (krajů). Jestliže ÚS konstatoval porušení principu poměrnosti a rovnosti hlasů a šancí kandidujících politických stran, pak měl zrušit volební obvody, protože právě tam k těmto jevům dochází. Účinek volebního systému je nejvíce ovlivněn velikostí volebních obvodů, nikoli primárně matematickou metodou přepočtu hlasů na mandáty. Ta působí až druhotně. D’Hondt zvýhodňuje větší strany oproti menším, ale především v malých volebních obvodech (typicky karlovarském), mnohem méně ve velkých obvodech (typicky středočeském). Rozdíly mezi velikostmi českých volebních obvodů jsou propastné. Rozuměl bych tomu, kdyby ÚS zrušil volební kraje a ponechal d’Hondta. To by lépe odpovídalo zveřejněnému odůvodnění nálezu. Ale takto? Jediné, co mě napadá, je skutečnost, že ÚS si mohl myslet, že Parlament snadněji (a rychleji) najde shodu ohledně nové metody než ohledně nového rozdělení státu na volební obvody, což je celkově mnohem složitější nejen politická, ale i administrativní a organizační záležitost. Je také třeba vzít do úvahy, že ve stranách již běží nominační procesy, leckde jsou již určeni volební lídři pro existující volební obvody apod.

Naopak bych neviděl problém v tom, že Pavel Rychetský (a částečně také Jan Filip) si dříve „myslel něco jiného“ než teď, jak naznačují kritici rozhodnutí ÚS, když tvrdí, že Rychetský stál v roce 2000 na jiné straně barikády a jako ministr Zemanovy vlády připravoval volební systém, který teď částečně zrušil. Byl zkrátka v jiné pozici a byla jiná doba. A už vůbec je nesmyslné tvrdit, že jsme od roku 2001 doteď volili protiústavně. Protiústavně bychom volili tehdy, pokud by byl volební systém do Poslanecké sněmovny většinový. Jenomže on většinový nebyl, byl poměrný. Různá a měnící se je pouze míra jeho poměrnosti a ústavní „zásada poměrného zastoupení“ (čl. 18) není a nemůže být přesně kvantifikovatelná.

Rizika

V každém případě Parlament musí na rozhodnutí ÚS urychleně reagovat, protože bez (zrušené) matematické metody pro přepočet hlasů na mandáty nelze uskutečnit již vypsané volby. To je vskutku nezáviděníhodná situace, která je však zároveň pro naše politiky velikou výzvou. Mají příležitost ukázat se ve státnickém světle a vytasit se s novým volebním systémem, který bude účelný pro český demokratický režim, ne chytrácky účelový pro někoho, kdo si myslí, že mu zrovna teď před volbami prospěje, a kdo jej dokáže protlačit. Sleduje dlouhodobě české politiky a jejich neschopnost uvažovat systémově (viz zavedení přímé volby prezidenta) jsem ale v této věci poněkud skeptický a obávám se rizik.

Rizika jsou přinejmenším dvě. Za prvé, Parlament tlačen časem přijme nějaké provizorium, jen aby se mohly konat volby. Bude to provizorium, které sice umožní konat volby, ale z dlouhodobého hlediska nebude dobře fungovat a nikdo s ním vlastně nebude spokojen. Tato varianta není nepravděpodobná, uvážíme-li politickou roztříštěnost, a hlavně ideologickou polarizaci Poslanecké sněmovny, která se navíc musí shodnout se Senátem, který je vůči sněmovně opozičně naladěn (v obou komorách jsou jiné většiny). Myslím, že takovým provizoriem by bylo pouze přijetí jiné matematické metody pro přepočet hlasů na mandáty, než je d’Hondt, a zbytek ponechaný tak, jak je. To je nejjednodušší varianta, která je snad politicky nejprůchodnější s tím, že se po volbách rozjede proces přijetí nového volebního zákona, což může trvat dlouho, klidně i několik voleb po sobě, a z provizoria se stane trvalý stav. Ten ovšem nevyřeší disproporce ve volebních obvodech a problém, na který upozornil ÚS (ale současně nenapomohl jeho vyřešení, protože nezrušil volební obvody), přetrvá.

Druhým rizikem je chytračení, snaha vymyslet nějaké obezličky, jak ÚS přelstít a zároveň si zachovat výhody plynoucí z disproporce volebního systému. Typickým příkladem je „bonus pro vítěze“ v podobě dodatečných mandátů pro vítěznou stranu, jak o tom začalo spekulovat ANO. To není žádná novinka. Bonus pro vítěze se pokoušela prosadit ODS v době vlády Mirka Topolánka v roce 2009. S tímto návrhem jsem tehdy polemizoval na stránkách Reflexu (19. 2. 2009) a moje hlavní námitka je pořád stejná: bonus pro vítěze sice lépe určí, kdo bude sestavovat vládu, ale nijak nenapomáhá jejímu sestavení a následně stabilnímu fungování. Kromě toho bych politiky ANO rád upozornil, že při hledání volebního systému se nelze spoléhat na aktuální volební preference. Volební reforma je jako revoluce, požírá své děti. Bonus pro vítěze nakonec může pomoci někomu jinému a Andrej Babiš bude křičet, jak je to nespravedlivé: „Chtějí dostat Babiše z politiky!“

Závěrem: jak dál?

Je jasné, že v dané situaci je každá rada drahá. Přesto bych rád navrhl pár zásad jak postupovat. Myslím, že je třeba pokud možno zbytečně neexperimentovat a přiklonit se k čistým a ve světě vyzkoušeným a fungujícím možnostem. Politici by se ideálně měli vyvarovat provizorií, zbytečných složitostí a spekulativních řešení. V každém případě je nutné zachovat pětiprocentní volební klauzuli pro politické strany. Je to nutné proto, aby se zamezilo přílišné roztříštěnosti Parlamentu, a ÚS v takové klauzuli správně problém nevidí. Je možné přijmout navyšující volební klauzuli pro koalice stran, ale jen v mírné podobě, například v rozmezí 7 až 10 %, jak jsem uvedl výše, avšak v žádném případě ne víc.

Při vědomí politické a administrativní obtížnosti takového kroku si přesto myslím, že by se Parlament měl pokusit o změnu volebních obvodů. Je vhodné zachovat regionální volební obvody a nepřecházet na jeden celostátní volební obvod, což je řešení ve světě málo vídané a vskutku velmi „proporční“, které nenapomáhá koncentraci stranického systému. Sám ÚS uznal, že účelem voleb není jenom zajistit reprezentativnost Parlamentu, ale také jeho ustavení a fungování. Volební obvody by měly být středně velké (cca patnáctimandátové?) a hlavně přibližně stejně velké, byť nemusejí být identické. Vskutku není možné, aby se v jednom volebním obvodě volilo 5 a v jiném 26 poslanců.

Doporučil bych zůstat u nějaké metody volebního dělitele a nepřecházet k metodám volebních kvót, které neumějí ve volebních obvodech přerozdělit všechny mandáty jedním výpočtem, a je tedy nutné zbylé neobsazené mandáty přerozdělit druhým výpočtem. Je to sice „proporční“, ale zbytečně složité a omezuje to možnost voliče určovat, kdo z kandidátky bude zvolen, ve prospěch vedení politických stran, která sama rozhodnou, kým obsadí zbylé nepřerozdělené mandáty. Metody volebního dělitele mají různé účinky. Některé mají silný většinový účinek (Imperiali), jiné mírně většinový účinek (d’Hondt), další proporční účinek (­Sainte-Laguë). Pokud by chtěl Parlament maximálně vyhovět názoru ÚS, pak by přicházela v úvahu Sainte-La­guëova metoda. Myslím však, že politici by se mohli odvážit zachovat d’Hondta, ale jedině v kombinaci s většími a přibližně stejnými volebními obvody. ÚS naznačil, že mu nejde o d’Hondta samotného, ale o kombinaci d’Hondta a volebních obvodů.

Stojíme zkrátka před příležitostí vytvořit z formálního hlediska čistý a relativně jednoduchý, a tedy snad přijatelný proporční volební systém, který bude mírně napomáhat větším politickým stranám, ale nebude vytvářet propastné disproporce, jak to dělal doposud existující systém, který vskutku dost okatě dráždil hada bosou nohou. Nicméně chápu, že se jedná o jakýsi ideál, jehož naplnění je z politických důvodů mimořádně obtížné.

(Tiskem vyšlo v KONTEXTECH 1 / 2021)