Parlamentní režim v ČR po třiceti letech

Petr Dvořák v Kontextech 4/2019 publikoval zajímavý článek Přímá volba prezidenta, přímá cesta k chaosu, jímž by rád otevřel „širší diskusi o postavení českého prezidenta, kterou jsme před lety zanedbali, a teď sklízíme, co jsme zaseli“.¹ Jelikož jsem se této diskuse před rokem 2012, kdy byla přímá volba prezidenta schválena, aktivně účastnil, a to na straně odpůrců této změny, a tedy souzním s autorovým odmítáním přímých a všeobecných prezidentských voleb u nás, nechci a vlastně ani nemohu na jeho článek kriticky reagovat. Jen bych se opakoval a doplňoval autorovy postřehy. Myslím ale, že není na místě dané téma zavrhnout, jen bych považoval za užitečné tematické zaměření Dvořákova článku rozšířit. Otázka způsobu volby prezidenta totiž není izolovaným či samostatným problémem, nýbrž je součástí celku, kterým je problematika stavu a fungování celého parlamentního režimu v České republice. Nabízí se tedy jakási reflexe vývoje českého parlamentarismu, navíc krátce po třicátém výročí sametové revoluce, včetně zhodnocení současného stavu v duchu otázky „kam jsme to došli“. Jedná se o souhrn mých dosavadních zkušeností s tím, jak (nejen) český parlamentarismus zkoumat, jak k němu přistupovat, jaký je a jaký by měl být, a to formou několika stručných tezí.

Nutnost kritičnosti a pesimismu

První tezí je nutnost kritičnosti a pesimismu. Kdysi dávno mě uchvátila slavná kniha autorského kolektivu původně (ještě „za socialismu“) skrytého pod pseudonymem Podiven, Milana Otáhala, Petra Pitharta a Petra Příhody, Češi v dějinách nové doby,² která se mimo jiné vyznačuje silným, ale oprávněným kriticismem k vlastnímu národu, společnosti a dějinám. Toto „české národní sebemrskačství“ jim bylo vytýkáno, ale autoři správně tvrdili, že „sebe­zpyt“ je nutný, a naopak „sebedůvěra atd. založená na sebeklamu není tou pravou sebedůvěrou“.³ My bychom také neměli podléhat sebedůvěře či sebeúctě a bagatelizaci problému s tím, že u nás je vlastně ještě všechno v pořádku, protože na tom nejsme tak moc špatně v porovnání například se zbytkem střední Evropy. Není všechno v pořádku a jsme na tom špatně. Naše potíže jsou možná jiné než v Maďarsku, Polsku a na Slovensku, ale jsou naléhavé, a toho si musíme být vědomi. Problém můžeme řešit jenom tehdy, když ho jasně pojmenujeme, a to rozhodně ne shovívavě.

Nutnost praktičnosti a jisté normativnosti politologů

Druhou tezí je nutnost praktičnosti a jisté normativnosti. Co to znamená? Tato teze je namířena dovnitř komunity komparativních politologů, kam patřím, respektive obecněji odborníků společenských věd. Současná komparativní politologie si zakládá na „vědeckosti“ v podobě hodnotové neutrality, tvrdých dat, kvantifikace a podobně. Kritizoval to mimo jiné slavný a před několika lety bohužel zesnulý italský politolog Giovanni Sartori (1924–2017), který zdůrazňoval nutnost praktické užitečnosti politologie, jež má řešit konkrétní a naléhavé otázky a neutápět se v metodologických abstrakcích.⁴ Podíváme-li se na Sartoriho knihu Srovnávací ústavní inženýrství,⁵ u nás nejen v politologickém prostředí velmi známou a populární, vidíme, že je knihou přísně odbornou a zároveň velice praktickou a návodnou, pojmenovávající konkrétní problémy a nabízející jejich řešení. Jaké systémové řešení je vhodnější a za jakých okolností? Máme dát přednost jednokomorovému, nebo dvoukomorovému parlamentu, proporčnímu, nebo většinovému volebnímu systému, parlamentnímu, nebo poloprezidentskému režimu a proč? Správně to svého času ocenil první profesor politologie na Univerzitě Karlově Miroslav Novák, který svůj doslov k této Sartoriho knize zakončil větou: „V každém případě je k chápání toho, oč jde v politickém systému České republiky, četba Sartoriho předkládané knížky neocenitelnou.“⁶

Také se čím dál víc domnívám, že ačkoli komparativní politologie samozřejmě zůstává empiricko-analytickou vědou, neměla by se vzdávat jisté normativnosti a měla by říkat, co je (v politice a společnosti) správné a co ne, tj. vynášet hodnotící soudy, jak to ostatně kdysi formuloval Raymond Aron (a jak to odmítal Max Weber).

Nutnost společenské odpovědnosti společenských věd

Třetí tezí je nutnost společenské odpovědnosti společenských věd. Její důležitou součástí je konceptuální preciznost. Jsou naše konceptuální debaty pouze akademické, nebo mají i nějaký společenský dopad? Je jedno, jak bude například český režim nazýván, jaký pro jeho pojmenování použijeme koncept, zda jej nazveme parlamentarismem či poloprezidencialismem? Myslím, že to jedno není. Nesprávné zacházení s pojmy může vést k jejich politickému zneužití. Pokud např. celou teorii založíme na natahování pojmu (conceptual stretching), neposloužíme vědeckému poznání, zato nám hrozí, že posloužíme politické poptávce. Jako příklad lze uvést koncept poloprezidencialismu známého a bohužel předčasně zesnulého irského politologa Roberta Elgieho (1965–2019), který uváděl, že poloprezidentský režim je situací, kdy „prezident, všeobecně volený na pevně stanovené funkční období, koexistuje s premiérem a vládou, kteří jsou odpovědni parlamentu“.⁷ Podíváme-li se na tuto definici pozorněji, uvidíme, že jde o koncept, který je značně „natažen“, tj. má úzký obsah (intenzi), a zároveň široký rozsah (extenzi), protože v něm zcela chybí otázka prezidentovy výkonné moci, kterou by ovšem v poloprezidentském režimu měl mít, a tak nám do něj spadne kdeco, včetně třeba České republiky (jistě zde koexistuje všeobecně volený prezident s vládou odpovědnou parlamentu – to ale ve většině evropských republik). Budeme-li podobným způsobem spekulovat o „českém polo­prezidencialismu“, poskytneme „odborný“, a tudíž politicky obtížně zpochybnitelný argument pro případného mocensky ctižádostivého prezidenta. Odtud je už jen krůček k tzv. „extenzivnímu výkladu ústavy“,⁸ který snadno může vést až k jejímu porušování. Konceptuální a terminologická preciznost je zkrátka nutná nejen z vědeckých důvodů.

Nutnost rozlišení mezi akceschopností a akceschopností

À propos, není „extenzivní výklad ústavy“ vlastně tím, po čem někteří politologové včetně mě⁹ volali, když navrhovali ústavní a politické reformy, které měly vést k větší akceschopnosti českého režimu? To mě vede ke čtvrté tezi, kterou je rozdíl mezi akceschopností a akceschopností. Ano, volali jsme po fungujícím demokratickém režimu, ve kterém existuje politická akceschopnost, schopnost vládnout a přijímat rozhodnutí.¹⁰ Nepřišla akceschopnost s Andrejem Babišem v podobě „řízení státu jako firmy“? Nepřišla, protože je to jiná „akceschopnost“, nemající demokratický základ. Je to navíc „akceschopnost“, která je iluzorní. Představa, že odmítneme politiku a nahradíme ji jakýmsi efektivním manažerstvím, se ukázala být lichou. „Nepolitické manažerství“ na plné čáře prohrálo s protřelou politikou. Ukázalo se, že politika není tak jednoduchá, jak si manažer myslel, a že když se to umí, manažer nemá šanci. Premiér Andrej Babiš v podstatě zcela rezignoval na výkon funkce pre­miéra – nekontroluje vládu, nemá vliv na to, kdo bude ministrem; budeme-li parafrázovat: To musí pan Hamáček! To musí pan prezident! Já přece pana prezidenta nemohu nutit!

Je tedy prezident Miloš Zeman nositelem žádoucí akceschopnosti politiky, respektive tím, co jsme chtěli? Podle mě není, protože skutečná akceschopnost, kterou jsme měli na mysli, není založena na uzurpaci moci. Není to ale tak, že byť dobře myšlený akceschopný demokratický režim s sebou nese větší riziko uzurpace moci, jak to říkali například Arend Lijphart v případě majoritní demokracie¹¹ nebo Juan José Linz v případě prezidencialismu?¹² Není tedy politická či vládní akceschopnost vlastně nebezpečná a neměli bychom se jí vzdát ve jménu minimalizace rizika vzniku nějaké aktivistické či přímo diktátorské vlády, která se ve své činnosti nezastaví před ničím, tj. včetně nadužívání moci, nebo dokonce případné demontáže demokracie?

Podle mě takto uvažovat nelze. Riziko vzniku diktátorské vlády existuje vždy a s tím se asi nedá nic dělat. Podle mě nemůžeme a priori předpokládat diktátorskou vládu, a taková se koneckonců může objevit za všech okolností – tedy jak v akceschopné, tak i v bezmocné demokracii, kde je její vznik ovšem ještě pravděpodobnější, protože bude podpořena frustrací a deziluzí společnosti. Apriorní předpoklad jenom škodící vlády je projevem přílišného a v principu destruktivního nihilismu.

Kromě toho je třeba si uvědomit, že akceschopnost demokratického režimu nelze chápat čistě mocensky v tom smyslu, že mechanicky posílím toho, kdo je u moci.¹³ Akceschopnost demokratického režimu, kterou mám na mysli, je systémová, to znamená, že spočívá v jeho správném a efektivním fungování, které zahrnuje nejen snadnost přijímat rozhodnutí, ale také existenci nástrojů, které moc brzdí a omezují v situaci, kdy by mohlo vzniknout nebezpečí jejího autoritářského zneužití (typicky v otázce ochrany politické opozice nebo nezávislosti médií), tam spadá také ústavní soudnictví.

Nutnost ústavnosti a dobře fungujících institucí

Mám za to, že riziko vzniku uzurpace moci je větší v bezmocném demokratickém režimu než v rozhodném (akceschopném, funkčním). Ale pod jednou podmínkou, kterou jsou – a to je moje poslední, pátá teze – stabilní a kvalitní ústavnost a dobře fungující instituce. Význam institucí je nezastupitelný. Přiznám se, že příliš nevěřím behaviorálním a moralistním metodám řešení problémů demokracie ve smyslu jakési výchovy či úsilí o zvyšování politické kultury. Velmi pěkně, byť v malinko jiném kontextu, to řekl ve svém projevu 17. listopadu 2019 na Václavském náměstí v současnosti nejvýznamnější český ústavní právník profesor Jan Kysela: „Už nejméně 250 let totiž víme, že svobodu není radno vázat jen na výchovu a dobrou vůli vládnoucích a mocných. Důležité je garantovat ji pomocí ústavy a konstitucionalismu vůbec.“¹⁴ Ve volné návaznosti na Jana Kyselu a spolu s Giovannim Sartorim (a Miroslavem Novákem) si myslím, že vhodným přístupem je nastavení takového institucionálního prostředí, které může účinně mírnit, byť samozřejmě nikdy ne úplně odstranit, existující problémy. Existující problémy je však nutno nejprve rozpoznat, správně a kriticky pojmenovat a následně řešit racionálně a systémově. Něco takového je ovšem zřejmě mimo možnosti chápání českých politiků. Problémy jsou přitom zřejmé a dlouhodobé: politická a kompetenční slabost vlády, politická a kompetenční slabost premié­ra ve vládě, vládní „většiny“ typu 99/100/101, silná Poslanecká sněmovna a její jednotliví poslanci, silný prezident a podobně. Jak na to čeští politici reagovali? V roce 2012 bez ohledu na varování ze strany drtivé většiny politologů a ústavních právníků zcela bezdůvodně zavedli přímou a všeobecnou volbu prezidenta, čímž završili dílo zkázy…

Co dělat?

Trvám na tom, že problémy českého demokratického režimu lze účinně zmírnit (zdůrazňuji asi ne zcela vyřešit) vhodnými institucionálními reformami, které jsou známé, a není třeba je nyní poněkolikáté vyjmenovávat.¹⁵ To, co bychom si mohli říci, jsou některá základní pravidla, která by měla být dodržována.

Za prvé, je vhodné držet se osvědčených řešení a zbytečně neexperimentovat. Jako příklad lze uvést volební experimenty matematika Karla Janečka s plusovými a minusovými hlasy („Janečkova metoda D21“¹⁶), které jistě nejsou spásou české politiky, spíše nezodpovědným hazardem. Argument proti těmto experimentům je přitom velmi jednoduchý. Na světě existuje tolik vyzkoušených a ve svých důsledcích předvídatelných řešení, že je zcela zbytečné hazardovat skokem do neznáma.

Za druhé, nepřenášet do ČR řešení, která sice fungují jinde, ale naše lokální podmínky pro to nejsou připraveny. Tady mám na mysli hlavně polo­prezidentský režim, o kterém jsem kdysi opatrně uvažoval jako o alternativě k našemu disfunkčnímu parlamentarismu,¹⁷ ale pak jsem to zavrhl. Je to velmi specifická a vlastně do jisté míry pouze francouzská záležitost, která jinde moc nefunguje. Je příznačné, že jiné evropské polo-prezidencialismy buď špatně fungují (Rumunsko), nebo nefungují vůbec, respektive politická praxe je parlamentní (Rakousko). (Nemluvím o autoritářských či vysoce nestabilních zemích, které jsou jen fasádou polo­prezidencialismu, jako Rusko, Ukrajina nebo Bělorusko.) Podle mě sem patří také různé již zmíněné bonusy pro vítěze voleb (viz pozn. č. 13) či složité a ve svých důsledcích nepředvídatelné smíšené volební systémy, včetně australského systému alternativního hlasování, jak se o tom všem kdysi mluvilo.

Za třetí, neposilovat, respektive naopak utlumovat „špatné“ tradice, které k nám sice takříkajíc patří, ale škodí nám. Tady mám na mysli především vlivnou instituci prezidenta republiky a její historicky daný „monarchistický“ majestát,¹⁸ který zřejmě není důsledkem Masarykova kultu, jak je všeobecně míněno, ale sahá až do dob Františka Josefa I.¹⁹

Za čtvrté, posilovat zefektivnění („racionalizaci“) parlamentního režimu. Je třeba to ale dělat promyšleně a systémově, ne prostřednictvím nějakých dílčích kroků. Pokud například zavedeme konstruktivní votum nedůvěry (zjednodušeně řečeno: vysloví-li parlament nedůvěru premiérovi, současně musí zvolit nového premiéra), o čemž se jeden čas hodně mluvilo, a nic jiného, tak nám to nejen že nepomůže, ale může nám to i uškodit, byť konstruktivní votum nedůvěry je samo o sobě asi dobrou věcí.

Ještě jednou je ale třeba zopakovat, že reforma českého parlamentního režimu vedoucí k jeho větší efektivitě, například tedy prostřednictvím jeho racionalizace, nemá spočívat v umělém vytváření vítěze, v odevzdání co nejvíce moci do rukou nějakého vládce, aby se mu co nejsnadněji vládlo, což může vést ke zneužívání moci, nýbrž ve vhodném institucionálním nastavení, které zajistí jeho demokratickou funkčnost. Je to efektivita ve smyslu funkčnosti, nikoli efektivita ve smyslu třeba „manažerství“ nebo autoritářství. Zkrátka, reforma režimu je reformou v pravém slova smyslu jen tehdy, je-li založena na racionalitě, promyšlenosti a demokratické systémovosti. Jsem ale skeptický, že by čeští politici byli vůbec schopni takto uvažovat. Přesto je ale naší povinností jim toto neustále připomínat.

Poznámky

1. Dvořák, Petr, Přímá volba prezidenta, přímá cesta k chaosu. Kontexty č. 4/2019, str. 4.
2. Podiven, Češi v dějinách nové doby (pokus o zrcadlo). Praha: Rozmluvy, 1991.
3. Ibidem, str. 6.
4. V češtině viz Kubát, Michal, Kam kráčí současná politologie? Nenaplněný odkaz Giovanniho Sartoriho. Kontexty č. 4/2018, str. 18–22.
5. Sartori, Giovanni, Srovnávací ústavní inženýrství. Zkoumání struktur, podnětů a výsledků. Praha: Sociologické nakladatelství, 2001.
6. Ibidem, str. 224.
7. Elgie, Robert, The Politics of Semi-Presidentialism. In: Elgie, Robert (ed.), Semi-Presidentialism in Europe. Oxford: Oxford University Press, 1999, str. 13. V češtině na toto téma podrobně viz Brunclík, Miloš, Kubát, Michal, Kdo vládne Česku? Poloprezidentský režim, přímá volba a pravidla hry. Brno: Barrister & Principal, 2017, str. 15–63.
8. Tímto souslovím se v roce 2013 oháněl tehdy čerstvě zvolený prezident Miloš Zeman, který si myslel, že může samostatně kdykoli odvolat předsedu vlády (Petra Nečase).
9. Srov. Kubát, Michal, Současná česká politika. Co s ne­efektivním režimem? Brno: Barrister & Principal, 2013.
10. Tedy nejde o socioekonomickou výkonnost, jak to správně chápe a rozlišuje Miroslav Novák. Viz Novák, Miroslav, Jakou demokracii pro nové demokracie? Konsensuální model, efektivita vládnutí a kulturně homogenní země. Brno: Mezinárodní politologický ústav MU, 2001.
11. Lijphart, Arend, Thinking About Democracy. Power sharing and majority rule in theory and practice. London and New York: Routledge, 2008.
12. Linz, Juan J., The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy, 1(1), 1990, str. 51–69.
13. Z tohoto důvodu jsem kdysi vystupoval proti nápadu zavést bonus pro vítěze voleb v podobě dodatečných mandátů určených vítězné straně, jak to navrhovali politologové Ladislav Mrklas a Petr Sokol a jak to schválila vláda Mirka Topolánka v roce 2009. Srov. Kubát, Michal, Hybrid pochybné povahy. Reflex č. 8/2009, str. 19.
14. Kysela, Jan, Projev u příležitosti oslav výročí 17. listopadu 2019 na veřejném shromáždění na Václavském náměstí v Praze. Praha, 2019.
15. Viz Kubát, Michal, Současná česká politika, c. d.
16. Viz https://www.ih21.org/volebni-system-budoucnosti, https://www.ih21.org/janeckova-hlasovaci-metoda (ověřeno k 19. 11. 2019).
17. Kubát, Michal, Současná česká politika, c. d., str. 75–79.
18. Srov. Brunclík, Miloš, Kubát, Michal, Kdo vládne Česku?, c. d., str. 67–71.
19. Srov. Rak, Jiří, Zachovej nám, Hospodine. Češi v Rakouském císařství 1804–1918. Praha: Havran, 2013.

(Tiskem vyšlo v KONTEXTECH 1 / 2020)